II SAB/Wr 34/20

II SAB/Wr 34/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 487/21 - Wyrok NSA z 2023-07-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35, art. 8, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność i przewlekłość Dyrektora [...] działającego przez Dyrektora Ośrodka Terenowego we [...] w przedmiocie sprostowania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z [...].06.2020 r. (data wpływu do organu za pośrednictwem ePUAP) W. M. (dalej jako "skarżący") zakwestionowała bezczynność i przewlekłość Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa działającego przez Dyrektora Ośrodka Terenowego we [...] (dalej jako "organ") w rozpatrzeniu wniosku o sprostowanie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...].09.1986 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego małżonków P. i T. M.
Formułując taki zarzut skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji; zobowiązanie organ do stwierdzenia i uznania uprawnienia strony do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej jeżeli pozwala na to charakter sprawy; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, że miały one charakter rażącego naruszenia prawa; nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w tym artykule.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że skarżony organ pomimo wskazania w postanowieniu z [...].02.2017 r. terminu na załatwienie sprawy do [...].04.2017 r., nie wydał aktu kończącego postępowanie. Skarżący podał, że wielokrotnie zarzucał w swoich pismach przewlekłość w postępowaniu organu, ale sprawa nie została merytorycznie załatwiona. Wskazał, że będąc właścicielem nieruchomości jest uprawniony do tego by żądać sprostowania decyzji, której treść jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w księdze wieczystej. Autor skargi zarzucił wobec tego organowi nieumiejętność prowadzenia sprawy poprzez nakładanie nieuprawnionych obowiązków a co za tym idzie naruszenie prawa strony do szybkiego i niecierpiącego załatwienia sprawy. W jego przekonaniu, nakładanie na niego obowiązków, które organ może i powinien zrobić w ramach pomocy administracyjnej, niepotrzebnie naraża stronę na ponoszenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Autor odpowiedzi na skargę przyznał, że sprawa została zainicjowana wnioskiem z [...].05.2014 r. o sprostowanie błędu pisarskiego w decyzji nr [...] Naczelnika Gminy [...] z [...].09.1986 r. Wniosek ten pierwotnie został skierowany do Urzędu Gminy w [...], a następnie przekazanym do Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we [...].
Uzasadniając stanowisko dotyczące odrzucenia skargi organ wskazał na brak poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazano na okoliczność wydania - przed przekazaniem sprawy wraz z aktami do Sądu - postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji Naczelnika Gminy [...], co otwiera skarżącemu drogę do poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej.
Jednocześnie wyjaśniono, że załatwienie sprawy dopiero po wniesieniu skargi, nie było wynikiem złej woli organu, lecz spowodowane było kwestiami organizacyjnymi związanymi ze zniesieniem Agencji Nieruchomości Rolnych, które nastąpiło [...].09.2017 r. oraz przekazaniem jej zadań i prowadzonych spraw nowemu podmiotowi, jakim jest KOWR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Treść skargi wskazuje, że skarżący zarzuca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości skorzystał. Wskazuje na to złożenie w dniu [...].01.2015 r. zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał postanowieniem z [...].03.2015 r.) otworzyło skarżącemu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Datę końcową do jej złożenia wyznacza w tym przypadku zakończenie przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przed wniesieniem takiej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc natomiast pod uwagę dwoisty charakter zażalenia /obecnie ponaglenia/, które inicjując administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, spełnia określony art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 tej ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, zbędnym było wobec tego oczekiwanie przez organ złożenia przez skarżącego kolejnego zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (z dnia [...].09.2015 r.), czy też - po zmianach k.p.a. - ponaglenia. Dotyczy to także przypadku, kiedy z uwagi na niesunięcie braków formalnych skargi na bezczynności Sąd odrzucił wcześniej złożoną skargę.
Wobec tego należy uznać, że skarga została wywiedziona po wyczerpaniu przez skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności i przewlekłości. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący reprezentowany przez P. M. wystąpił do Urzędu Gminy w [...] z wnioskiem o sprostowanie błędu pisarskiego w decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].09.1986 r., nr [...]. Wniosek ten został przekazany przy piśmie z [...].06.2014 r. do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we [...]. Następnie organ ten pismem z [...].07.2014 r. zwrócił się do Urzędu Gminny [...] o przesłanie całości dokumentacji w sprawie. Wobec otrzymania odpowiedzi o przekazaniu zbioru akt osiedleńczych do Archiwum Państwowego Oddział w [...], organ pismem z [...].08.2014 r. wystąpił o ich nadesłanie. Przy piśmie z [...].10.2014 r. organ otrzymał od Archiwum kopie akt osiedleńczych. Wezwaniem z [...].01.2015 r. organ zobowiązał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia po T. i P. M. oraz wskazanie adresów wszystkich spadkobierców tychże osób. W odpowiedzi skarżący pismem z [...].01.2015 r. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Postanowieniem z [...].03.2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając za uzasadnione zażalenie, wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy. Postanowieniem z [...].03.2015 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił sprostowania oczywistej omyłki decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].09.1986 r. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...].07.2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie z [...].03.2015 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z [...].09.2015 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we [...] skarżący wniósł drugie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie przekazano do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z [...].10.2015 r. Z kolei postanowieniem wydanym w dniu [...].10.2015. r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].09.1986 r. Wobec wydania tego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...].10.2015 r. umorzył postępowanie z zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki decyzji [...].09.1986 r. Z akt sprawy wynika, że odpis postanowienia z [...].10.2015 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu [...].04.2016 r. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego z [...].04.2016 r. postanowieniem z [...].05.2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie z [...].10.2015 r. Po zwrocie akt Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych zawiadomieniem z [...].09.2016 r. poinformował skarżącego o braku załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczności prawidłowego ustalenia stron w postępowaniu administracyjnym, co wiąże się z ustaleniem kręgu spadkobierców po zmarłych T. i P. M., wobec tego organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień do [...].11.2016 r. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie ustalenia następców prawnych wskazanych osób wraz z podaniem ich adresów. W odpowiedzi skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą sąd odrzucił postanowieniem z 16.12.2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/16 z uwagi na nieusunięcie jej braków formalnych. Równolegle organ zwrócił się pismem z [...].10.2016 r. do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o wydanie odpisów zupełnych aktu zgonu T. i P. M. Organ wskazał, że powyższe akty zgonu są niezbędne do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego w celu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych osobach. Sporządzonym w tym samym dniu piśmie organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji na temat prowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych T. i P. M. Ponadto organ wystąpił do Starosty [...] o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działek objętych decyzją z [...].09.1986 r. W dniu [...].10.2016 r. do organu wypłynęły wnioskowane odpisy zupełne aktów zgonów. Natomiast w dniu [...].11.2016 r. organ otrzymał informację z Sądu Rejonowego w [...] o tym, że postępowanie spadkowe toczyło się tylko po T. M. Postanowieniem z [...].12.2016 r. organ poinformował skarżącego o braku załatwienia sprawy w terminie ze względu na konieczności prawidłowego ustalenia stron postępowania i wyznaczył nowy termin na jej załatwienie do [...].01.2017 r. Wnioskiem z [...].12.2016 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o doręczenie odpisu postanowienia o nabyciu spadku po T. M. wraz z adresami spadkobierców. W dniu [...].12.2016 r. do akt przedłożono wnioskowane wypisy z rejestru gruntów. Postanowieniem z [...].02.2017r. organ kolejny raz poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego i wyznaczył nowy termin na jej załatwienie do [...].04.2017 r.
Co jednak istotne z punktu widzenia oceny opieszałości w tej sprawie, organ nie podjął już żadnych innych czynności wyjaśniających do czasu złożenia niniejszej skargi. Dopiero w jej następstwie ustalił w dniu [...].07.2020 r. dane osobowe następców prawnych T. i P. M. Następnie postanowieniem z [...].07.2020 r. odmówił sprostowania decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].09.1986 r.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ pozostawał w sprawie skarżącego bezczynny od [...].02.2017 r. do [...].07.2020 r. Ponadto na wcześniejszych etapach postępowania widoczne są okresy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, charakteryzujący się brakiem koncentracji podejmowanych czynności procesowych. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, żeby postępowanie w tym okresie cechowało się należytą dynamiką, a czynności postępowania były należycie skoncentrowane. Ponadto należy stwierdzić, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Jak natomiast wynika z korespondencji elektronicznej z [...].07.2020 r. organ był w stanie w jeden dzień ustalić dane osobowe następców prawnych T. i P. M.
W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Zdecydowanie rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Wydanie przez organ postanowienia kończącego postępowanie uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu, stało się ono bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).
Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II sentencji wyroku). Organ uchybił nie tylko przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, ale także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Sposób prowadzenia postępowanie podważa również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Sąd uznał na podstawie art. 149 § § 1a p.p.s.a., że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania organu miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja powyższego naruszenia prawa jako rażącego jest podyktowana wyraźnym i ewidentnym naruszaniem przez organ treść obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz długotrwałego braku podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia wniosku i tym samym oczywistego lekceważenia przepisów. Stwierdzone w sprawie przekroczenie terminów jest bowiem znaczne i niezaprzeczalne. Jest ono przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Bez wpływu na ocenę wystąpienia opieszałości organu w kontrolowanym postępowaniu pozostają przepisy ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14.05.2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14.03.2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20.03.2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20.03.2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31.03 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31.03.2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31.03.2020 r.) - organ pozostawał w bezczynny co najmniej od dnia [...].02.2017 r. Zatem na długo przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, organ pozostawał w stanie zupełnej opieszałości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o sprostowanie decyzji. Dopiero podjęte przez skarżącego działania w postaci niniejszej skargi, wymusiły podjęcie w tym zakresie wymaganych czynności.
W niczym również nie mogą usprawiedliwiać wykazanej opieszałości organu okoliczności dotyczące zmian organizacyjnych związanych ze zniesieniem Agencji Nieruchomości Rolnych i przekazaniem jej zadań oraz prowadzonych spraw nowemu podmiotowi, jakim jest KOWR.
Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota jest adekwatna do stopnia bezczynności i przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącego. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanemu nadmiernie długim oczekiwaniem na rozpoznanie jego wniosku. Zasądzona kwota stanowi również sankcję dla organu nie tylko za opieszale prowadzone postępowanie administracyjne, ale również za naruszenie interesu publicznego.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił. Sąd oddalił również dalej idące żądanie skargi, dotyczące przyznania wyższej sumy pieniężnej (pkt V wyroku).
O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.