II SAB/Wr 313/23

II SAB/Wr 313/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1, 3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. C. (dalej: skarżący), działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika w dniu 3 lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) w przedmiocie rozpoznania jego odwołania od decyzji Starosty Oleśnickiego (dalej: Starosta) z dnia 10 maja 2021 r., nr II-66/2021, odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 6 października 2020 r., nr I-671/2020 zmieniającej ostateczną decyzję Starosty nr I-196/2020 z dnia 31 marca 2020 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. S. pozwolenia na budowę budynku usługowego, budynku rozlewni gazu z częścią magazynową i czterech podziemnych zbiorników na gaz wraz z wewnętrznymi instalacjami i urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...]. Ob. G., w miejscowości B.
Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie w terminie sprawy, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3/ zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ powinien sprawę załatwić niezwłocznie czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a w sprawie skomplikowanej 2 miesięcy. Podkreślono, że skarżący oczekuje na rozstrzygnięcie już 3 lata, a wnoszone ponaglenia nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Organ dalej nie wydał rozstrzygnięcia, wobec czego skarżący wywodzi, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, co potwierdza postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w prowadzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 27 lutego 2023 r., w którym skarżący zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania odwołania regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA).
Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu.
W realiach niniejszej sprawy, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane Wojewodzie przez Starostę w dniu 31 maja 2021 r., zatem od tego dnia należy liczyć bieg miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. Uwzględniając, że na dzień wniesienia skargi w dniu 3 lipca 2023 r. postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone należało uznać, że organ terminu tego nie dochował. Od dnia wpływu do organu akt do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego odwołaniem. W efekcie uznać należy, że organ odwoławczy przekroczył miesięczny termin rozpatrzenia sprawy prowadząc postępowanie przez 25 miesięcy. Sąd dostrzega, że w toku tego postępowania wystąpił okres w którym nie można organowi skutecznie zarzucać zwłoki. Chodzi tu o okres wstrzymania biegu terminów w związku z opublikowaniem przez Wojewodę zawiadomienia z dnia 7 czerwca 2021 r. (na okres 15 dni) o wstrzymaniu biegu terminów w związku z art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Nawet jednak uwzględnienie tej okoliczności nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w przepisach k.p.a. Co istotne, organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy. Wojewoda pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 25 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują zakończenie postępowania odwoławczego w ciągu jednego miesiąca.
Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
W ocenie Sądu kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21, CBOSA).
Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza przebiegu postępowania wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin miesiąca na załatwienie sprawy odwoławczej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Wojewoda przez ponad dwa lata zachowywał bierność i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Zwłoka która wystąpiła w niniejszym postępowaniu została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.
Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez ponad dwa lata, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. (organ wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji) wydaną po wniesieniu skargi. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ zakończył postępowanie odwoławcze w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I–III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).