II SAB/WR 271/23

II SAB/Wr 271/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8, artr. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. Ś. (dalej jako skarżąca) w dniu 13 czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższą skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia 7 lipca 2006 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2006 r. organ wyznaczył pierwszy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2007 r. Pismem z dnia 11 lutego 2007 r. organ prowadzący sprawę wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, co zostało wykonane w dniu 27 lutego 2007 r. Postanowieniem z 22 listopada 2007 r. organ wyznaczył nowy (drugi) termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2008 r. oraz wystąpił do stron o przesłanie brakujących dokumentów. Następnie, po 7 latach, postanowieniem z 14 lipca 2014 r. Wojewoda wyznaczył nowy (trzeci) termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2014 r. We wsakzanych terminach sprawa nie została jednak zakończona. Natomiast, po upływie kolejnego roku, organ podjął działanie i pismami z dnia 15 grudnia 2015r. wystąpił z zapytaniami do urzędów o informacje, czy J. K. oraz jego następcy prawni nie nabyli prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Przy piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. Burmistrza Gminy i Miasta Lwówek Śląski przekazał Wojewodzie uwierzytelnione kopie akt z teczki osiedleńczej J. K. Następnie, po upływie niemal 2 lat od otrzymania akt osiedleńczych, Wojewoda zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie i do Archiwum Państwowego we Wrocławiu z prośbą o przeprowadzenie kwerendy dotyczącej dokumentacji związanej z przedmiotowym postępowaniem. Pismami z 21 grudnia 2017 r. i z 25 stycznia 2018 r. instytucje archiwalne poinformowały o negatywnym wyniku przeprowadzonych poszukiwań w ich zbiorach. W dniu 18 września 2019 r., Wojewoda zawiesił postępowanie w związku z powzięciem informacji o śmierci C. B. Po przedłożeniu dokumentów spadkowych, postanowieniem z 22 stycznia 2020 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Następnie, po upływie 9 miesięcy od dnia podjęcia postępowania, poinformował skarżącą pismem z 7 września 2020 r., że w sprawie został zebrany materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji, w związku z czym strony mają prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Skarżąca skorzystała w tego prawa i w piśmie z 5 października 2020r. złożyła dodatkowe dowody w formie dokumentów. Następnie pismem z 9 października 2020 r. złożyła zażalenie na bezczynność organu w opisanym postępowaniu. Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał w całości zażalenie za zasadne. W dniu 29 stycznia 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenie opisanego wyżej postępowania. W dniu 9 marca 2021 r. Wojewoda wydał deczyję odmawiającą skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Strona odwołała się od powyższej decyzji w dniu 7 kwietnia 2021 r.
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 13/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącej uznając, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 10.000 zł.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozaptrzeniu odwoławnia strony skarżącej, uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta wraz z atami sprawy wpłynęła do organu w dniu 6 września 2021 r. Wcześniej jednak, w dniu 26 lipca 2021 r. do organu wpłynęło oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji rekompensaty złożone przez J. C. i M. B. a w dniu 12 sierpnia 2021 r. Wojewodzie doręczno odpis prawomocnego wyroku WSA z 22 kwietnia 2021 r.
Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda postanowineiem z dnia 1 października 2021 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wnioksu w terminie 6 miesięcy o dowody potwierdzające, że świadkowie nie są osobami bliskimi, dowody ptowierdzające wszystkie miejsca zamieszkania J. C. i M. B. oraz J. K., a także dowody potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. C. i M. B. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniach 15 lutego 2022 r. i 29 marca 2022 r. wpłynęły dodatkowe dokumenty potwierdzające miejsca zamieszkania J. C., M. B., kserokopie ich dowodów osobistych, dowody, że świadkowie nie byli osobami bliskimi - dokumenty z akt stanu cywilnego, oświadczenie skarżącej oraz zaświadczenia burmistrza o zameldowaniu na okoliczność miejsc zamieszkania J. K.
W dniu 16 lutego 2023 r. do organu wpłynęło wezwanie o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie, w wyniku czego pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. Wojewoda poinformował strony o gotowości decyzyjnej. W tym samym dniu do organu wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które nazwane zostało ponagleniem, przekazanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 12 czerwca 2023 r.
Strona w dniu 25 kwietnia 2023 r. złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.
Następnie w dniu 13 czerwca 2023 r. skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. Art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz prowadzenia postępowania w sposób rażąco dłuższy, niż jest to niezbędne do jej załatwienia oraz wniósł o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi z odpisem prawomocnego wyroku, 2/ dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga, 3/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, 5/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, 6/ dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane, 7/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 8/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy i podkreślił, że pomimo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (nazywanego ponagleniem) Wojewoda nie zakończył postępowania z wniosku strony skarżącej. Pełnomocnik wskazuje również na liczne interwencje strony, które pozostały bez reakcji organu. Autor skargi wyjaśnił, że Wojewoda pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania administracyjnego przekraczając wszelkie terminy ustawowe, na dowód czego przywołał przepisy p.p.s.a. oraz orzecznicwo sądowoadministracyjne. Zasadności zasądzenia sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej pełnomocnik upatruje w rażącym stopniu zawinienia Wojewodyw uchybieniu terminom załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi zwrócono też uwagę na fakt, że skarżąca jest osobą schorowaną w zaawansowanym wieku 89 lat i również z tego powodu organ powinien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarga obejmuje okres od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 22 kwietnia 2021 r., aż do dnia wniesienia ponownej skargi na bezczynność i przewlekłość.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dniu 21 lipca 2023 r. wydał decyzję odmawiającą potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku strony skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Skarga ta poprzedzona została zażaleniem (nazwanym ponagleniem) z dnia 12 kwietnia 2023 r., w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zamiast ponaglenia, z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017, poz. 935 ). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wniesione więc przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 12 kwietnia 2023 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie. Tym samym spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).
W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości, Sąd uznał, że zbadania wymaga przebieg postępowania w tym szybkość podejmowania kolejnych czynności procesowych, ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stopień ich natężenia, przy uwzględnieniu jednak stopnia skomplikowania oraz złożoności sprawy rozstrzyganej na gruncie ustawy o realzaicji prawa do rekomensaty z tytułu pozostawienia mienia pozas obecnymi granicami RP. Jednocześnie podkreślić należy, że kontrolując postępowanie administracyjne będące przedmiotem niniejszej skargi Sąd uwzględnił, że kontrolował już postępowanie toczące się z wniosku skarżącej pod kątem bezczynności i przewlekołości. W wyniku tej kontroli zapadł wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r. w którym oceną objęto okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia wniesienia wcześniejszej skargi tj. do 27 stycznia 2021 r. W związku z powyższym na obecnym etapie kontola Sądu ograniczona jest tylko do okresu od 28 stycznia 2021 r. do dnia wniesienia obecnej skargi (czyli 13 czerwca 2023 r.). Skoro wcześnieszy okres został już prawomocenie oceniony niemożliwe jest przeprowazenie obecnie jego ponownej kontroli.
Analiza przebiegu postępowania w tak określonych granicach czasowych wskazuje, że w dniu 9 marca 2021 r. a więc już po wnesieniu poprzedniej skargi Wojewoda wydał decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Okolicznośc ta uwzględniona także została w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r. w takim kontekście, że Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W dniu 31 marca 2021 r. sporządzone zostało odowłanie od powyższej decyzji, które Wojewoda przekazał w dniu 23 kwietnia 2021 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 25 czerwca 2021 r. organ odwołaczy wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2021 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Akta sprawy zwrócono organowi dopiero w dniu 6 września 2021 r. informując o braku zaskarżenia decyzji odwoławczej.
W powyższym okresie nie wystąpiła zatem bezczynność organu ani przewlekłość postępowania. W tym czasie Wojewoda wydał bowiem decyzję a następnie toczyło się postępowanie odwoławcze.
Po zwrocie akt administracyjnych Wojewoda pierwszą czynność procesową wykonał dopiero po 24 dniach, wzywając strony do uzupełnienia wniosku z dnia 8 lipca 2005r. o wyszczególnione w pismie procesowym z dnia 1 października 2021 r. dowody, w terminie 6 miesięcy. Powyższe wezwanie stanawić miało wykonanie wytycznych decyzji kasacyjnej. W dniu 29 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej dokonał ostatecznego uzupełneinia wniosku, przedkładając dokumenty mające stanowić wykonanie wezwania organu z dnia 1 października 2021 r. Od tego czasu Wojewoda nie podejmował czynności procesowych. Dopiero w dniu 12 kwietnia 2023 r.- w związku z interwencją strony - poinformował o gotowości decyzyjnej, jednak do dnia wniesienia skargi (tj. do 13 czerwca 2023 r. ) nie wydał decyzji kończącej postępowanie.
Z powyższego wynika zatm, że co najmniej od dnia uzupełnienia dokumentów przez pełnomocnika skarżącej do dnia wniesienia skargi, czyli przez 14 miesięcy, organ pozostawał bezczynny i przewlekłe prowadził postępowanie. Podkreślić należy, że bierność organu w tym okresie (przez ponad 14 m-cy) nie znadjuje żdanego uzsadnienia. W żadnej mierze nie można bowiem przyjąć, że analiza i weryfikacja nadesłanych przez strony dokumentów, nawet w sprawie zawiłej i skomplikowanej do jakich niewątpliwie należy zaliczyć przedmiotową sprawę, wymagała tak długiego okresu. Po uzupełnienieu dokumentów przez strony organ powinien niezwłocznie wydać decyzję kończącą postępowanie albo podjąć inne niezbędne czynności. Tymczasem dopiero po 12 miesiącach od uzupełneinia dokumentów, poinformował stronę o gotowości decyzyjnej. W sprawie niewątpliwie zatem wystąpiła bezczynność. Organ nie wydał bowiem decyzji w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Wojewodzie należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzania postępowania, gdyż w analizownym okresie czynności procesowe podejmowane były w zbyt dużych odstępach czasu bez odpowiedniej ich koncentracji. Po zwrocie akt administracyjnych Wojewoda zareagował dopiero po 24 miesiącach, następnie po uzupełnineiu dokumentów przez stronę, potrzebował roku na zawiadomeinie o zakończeniu postępowania pomimo, że w tym czasie nie podejmował żadanych czynności procesowych i nie prowadził postępowania. Z dniem 8 maja 2023 r. upływał stronom termin na wypowiedzenie się w sprawie a organ przez kolejny miesiąc (licząc do dnia wniesienia skargi) nie podejmował żdanych działań. Decyzja wydana została już po wniesieniu skargi a więc po upływie kolejnego miesiąca. W postępwoaniu doszło więc do kilkunastokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wojewoda nie informował także strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania (naruszenie art. 36 § 1 k.p.a.).
Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu w kontrolowanym okresie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.
Sąd uznał zatem, że kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości uznanie go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu rozpatrzenia sprawy powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Już tylko pobieżna analiza przebiegu postępowania i terminów podejmowania czynności procesowych w ostatnim okresie (tj. po reakcji stron na wezwenie z dnia 1 października 2021 r.) wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób przepisy przewidujące maksymalny termin na załatwienie sprawy administracyjnej oraz zasadę szybkości postępowania. Należało także mieć na uwadze, że po wydaniu decyzji kasacyjnej organ dysponował już większością dowodów, zatem dlasze postępowanie dowodowe nie wymagało skomlikowanych czynności procesowych. Z akt wynika, że organ, celem wykonania wytycznych organu odwoławczego ograniczył się tylko do jednego wezwania. Co istotne po złożeniu przez stronę dokumentów, przez rok nie podejmował żadanych działań. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na wielomiesięczne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu przez dwanaście miesięcy w ocenie zebranego materiału dowodowego. Nieznajdujący żadanego uzasadnienia brak jakichkolwiek działań organu przez rok, przy jednoczesnym braku informacji do strony o przyczynach zwłoki, wskazuje na istotne narusznie prawa. Działania organu powinny być bowiem podjemowane w sposób szybki, skonsolidowany i adekwatny do kolejnych powstających w jego toku postępowania zagadnień procesowych. Zaistniała w niniejszej sprawie zwłoka została zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a., w sytuacji gdy taka możliwość istniała.
Opisane zachowanie organu pozostaje zatem w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez kilkanaście miesięcy (nawet po odliczeniu okresów oczekiwania na odpowiedzi stron) przy znikomej aktywności organu, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe, ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawieninia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest brak zgłoszenia przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu przez ponad osiem lat. Sąd ocenił, że brak aktywności we wskazanych wcześniej okresach nie miało żadnego uzasadniania. Fakt, że organ przez ponad pięć lat po otrzymaniu wniosku nie podejmuje względem niego żadnych działań urąga zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), podważa zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżących sumy pieniężnej miał również fakt jej aktywnego udziału w postępowaniu poprzez pełnomocnika, polegającego na uzupełnianiu niezbędnych dokumentów do wniosku. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość zasądzonej sumy pieniężnej, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia do kwoty 31.730,75 zł, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd wyważył wysokość sumy pieniężnej, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne.
Najistotniejszą okolicznością zasądzenia przedmiotowej należności jest jednak funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).