II SAB/WR 246/25

II SAB/Wr 246/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. B. (dalej jako: skarżąca, strona), w dniu 3 lutego 2025 r., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 779 ze zm., dalej k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy.
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie przewlekłości organu;
2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4 400 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
6. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dnia 23 października 2024 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wraz z wnioskiem wystąpiła jednocześnie o wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku, jego kompletność oraz wskazującego datę, od kiedy należy liczyć termin do załatwienia sprawy.
Skarżąca podniosła, że pomimo złożenia w dniu 22 stycznia 2025 r. ponaglenia, Wojewoda do dnia wystąpienia ze skargą nie wydał spornego zaświadczenia, jak również nie wydał postanowienia odmawiającego jego wydania. Od momentu więc złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia minęło prawie 3 miesiące. W tym czasie organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, przede wszystkim nie wezwał strony o żądane dokumenty lub korektę wniosku o wydanie zaświadczenia, nie poinformował o wydłużeniu okresu do wydania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda, na dzień wywiedzenia skargi, był przewlekły w rozpoznaniu wniosku strony o wydanie zaświadczenia.
Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jakkolwiek pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stąd przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania, ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W orzecznictwie przyjmuje się, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).
W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu 25 października 2024 r., skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia o podanej we wniosku treści. Pismo to pozostało bez reakcji ze strony organu nie tylko przez okres 7 dni, o którym mowa w art. 217 § 3 k.p.a., ale de facto do dnia wywiedzenia skargi. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ podjął jakiekolwiek czynności w rozpoznaniu niniejszego wniosku. Dopiero, po złożeniu skargi, tj. w dniu 18 lutego 2025 r. wezwał stronę skarżącą do uiszczenia opłaty za wydania zaświadczenia. W tej sytuacji nie ma więc wątpliwości, że organ przez ponad 3 miesiące nie podjął żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia, co prowadzi do stwierdzenia jego przewlekłości. Nadto, wobec tak zakreślonych ram sprawy, Sąd uznał, iż niniejsza przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy – wobec braku jakichkolwiek działań przez ponad 3 miesiące - zwłoka organu ma bezspornie taki kwalifikowany charakter.
W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, a wobec braku wydania zaświadczenia lub postanowienia odmawiającego jego wydania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Dalej trzeba zauważyć, że z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16).
W okolicznościach sprawy Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej i w tym zakresie przyznał ją w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), uznając jednocześnie, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana i nieuzasadniona.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, zwłaszcza opisanej wcześniej postawy organu wobec wniosku strony. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).
O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).