II SAB/WR 242/23

II SAB/Wr 242/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 oraz pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje na rzecz skarżącego od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); V. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 24.02.2021 r. nr 629/2021 Prezydent Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej: u.p.b., po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej: inwestor, skarżący) o udzielenie pozwolenia na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem podziemnym przy ul. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb K., we W.
Od tej decyzji odwołały się dwie strony postępowania. Pismem z 31.03.2021 r. organ I instancji przesłał obydwa odwołania Wojewodzie Dolnośląskiemu. Organ odwoławczy otrzymał odwołania wraz z aktami sprawy w dniu 01.04.2021 r. Inwestor, działając przy pomocy pełnomocnika, pismem z 22.09.2021 r. wniósł odpowiedź na wystosowane odwołania.
Pismem z 21.07.2022 r. inwestor wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) ponaglenie na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji.
Pismem z 02.08.2022 r. organ II stopnia przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy GINB. Odnosząc się do zarzucanej mu bezczynności w pierwszej kolejności wskazał na braki kadrowe i fluktuację kadry, które negatywnie wpływają na terminowe funkcjonowanie w przedmiocie dochowania ustawowych terminów. W drugiej kolejności wskazano, że zgodnie z zawiadomieniami organu II instancji udostępnionymi na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego i na tablicy ogłoszeń, na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zostały wstrzymane terminy załatwienia postępowań oraz postępowań nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydział Infrastruktury procedowanych na podstawie przepisów u.p.b. z dniem 23.03.2021 r. na okres 30 dni (zawiadomienie z 23.03.2021 r.), na okres 15 dni (zawiadomienie z 27.04.2021r.), na okres 15 dni (zawiadomienie z 14.05.2021 r.) oraz na okres 15 dni (zawiadomienie z 07.06.2021r.).
GINB, postanowieniem z 12.08.2022 r., stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III postanowienia GINB wyznaczył organowi odwoławczemu termin załatwienia sprawy do 02.09.2022 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia GINB wskazał, że nawet mając na uwadze kilkukrotne wstrzymanie przez Wojewodę biegu terminów procesowych należało stwierdzić, że organ wojewódzki pozostawał w bezczynności przez około 12,5 miesiąca.
Pismem z 16.03.2023 r. inwestor wystąpił do Wojewody z wnioskiem o niezwłoczne wydanie decyzji (zakończenie postępowania odwoławczego). Zwrócono uwagę, że postepowanie odwoławcze toczy się już 2 lata pomimo tego, że sprawa już drugi raz jest rozpoznawana przez ten organ oraz na wyznaczenie przez GINB terminu do rozpoznania sprawy do 12.09.2022 r.
W dalszej części prowadzonego postępowania odwoławczego organ II stopnia wystąpił w dniu 16.06.2023 r. do inwestora z pismem dotyczącym uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej. Wojewoda wezwał o: 1) wyjaśnienie kwestii zapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych - zgodnie z przepisami § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.)- dalej: rozporządzenie; 2) wyjaśnienie w jaki sposób uwzględniono w analizie przesłaniania i zacieniania, dołączonej do projektu zagospodarowania terenu pomieszczenie w budynku na działce nr [...] (ul. [...]) położone od strony planowanej inwestycji, którego rzędna parapetu znajduje się poniżej 125 cm od poziomu terenu - w kontekście spełnienia wymagań przepisów § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 rozporządzenia; 3) wyjaśnienie, w jaki sposób zapewniono w projekcie zagospodarowania terenu spełnienie wymagań przepisów § 271 rozporządzenia w sytuacji, gdy w projekcie tym przewidziano ścianę oddzielenia pożarowego dla budynku projektowanego od strony budynku, położonego na działce nr [...] (ul. [...]) bez odniesienia się do odporności ogniowej ściany w budynku istniejącym; oraz 4) wyjaśnienie, gdzie w projekcie zagospodarowania terenu powinien być zaznaczony otwór czerpni powietrza do garażu podziemnego (według przepisów § 152 rozporządzenia) - na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie został on naniesiony a w części tekstowej znalazło się odwołanie do projektu architektoniczno - budowlanego, przy czym na rzutach kondygnacji podziemnej i parteru również brak jest tego elementu.
Na uzupełnienie przedłożonej dokumentacji budowlanej w ww. zakresie zakreślono inwestorowi termin do 10.07.2023 r. pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie dotychczas posiadanych akt. Jednocześnie, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., Wojewoda poinformował, że przewidywanym terminem rozpatrzenia odwołań będzie dzień 31.07.2023 r.
Pismem z 16.05.2023 r. T. S. wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego. Zarzucił w niej organowi naruszenie: 1) art. 12 k.p.a. przejawiające się w rażącym nieposzanowaniu zasady szybkości postępowania; 2) art. 35 § 1 - 3 k.p.a., polegające na rażącym nieposzanowaniu terminów załatwienia sprawy oraz 3) art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu organu, które nie pogłębia zaufania strony do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego terminu załatwienia spraw. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 6) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2 tys. zł; 7) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4 tys. złotych oraz 8) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
Uzasadniając wywiedzioną skargę inwestor wskazał, że w przedmiotowej sprawie do dnia jej wniesienia nie otrzymał od organu odwoławczego jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczył, że Wojewoda nie podjął w sprawie jakichkolwiek działań zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania, chociaż postanowieniem GINB z 12.08.2022 r. został do tego zobligowany poprzez wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy. W jego odczuciu jest to wyraz lekceważącego stosunku względem organu wyższego stopnia w postępowaniu incydentalnym wywołanym wniesieniem ponaglenia. Wskazywane poważne opóźnienia w toku procesowania odwołań pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, w związku z czym podnoszony stan bezczynności i przewlekłości ma charakter rażący. T. S. podkreślił także, że różne aspekty prawne składające się na ewentualny skomplikowany charakter sprawy nie zwalniają organu od powinności zakończenia postępowania w zakreślonym przepisami ustawowymi terminie. Jego zdaniem nie ma też wątpliwości, że organ odwoławczy dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, a w sprawie brak jest okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu jej finalnego załatwienia. Uzasadniając wniosek dotyczący wymierzenia organowi grzywny jak i zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej skarżący wskazał, że opieszałość organu pozbawia go możliwości realizacji planów inwestycyjnych, co skutkuje ponoszeniem wymiernych szkód materialnych. Przedłużająca się procedura administracyjna uniemożliwia bowiem zagospodarowanie nieruchomości, w stosunku do której podjęto wiele czasochłonnych i kosztownych działań, a z której obecnie nie można korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. W tym miejscu, wobec nagannego niezachowania przez Wojewodę Dolnośląskiego terminu zakończenia postępowania wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy również zaakcentować niepewność co do przyszłości inwestycji i okresu ograniczenia przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na typowe w tego rodzaju sprawach przyczyny opieszałego procedowania, przejawiające się w nieustannych brakach kadrowych oraz dużej fluktuacji pracowników oddziału orzecznictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta Wrocławia z 24.02.2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem podziemnym.
Z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym, który w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Przewlekłość postępowania administracyjnego występuje natomiast, gdy postępowanie to "jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W rozpatrywanym przypadku wystąpiły obie postacie opieszałości. Analiza przebiegu postępowania wskazuje bowiem, że odwołania stron postępowania wpłynęły do urzędu wojewódzkiego 01.04.2021 r. Następnie w dniach 09.06.2021 r. oraz 18.06.2021 r. organ udostępnił inwestorowi oraz jego pełnomocnikowi (odpowiednio za pierwszym, a później za drugim razem) akta postępowania celem zapoznania się z nimi. Dnia 23.09.2021 r. do organu wpłynęło pismo (odpowiedź) inwestora na wystosowane odwołania. Postanowieniem z 12.08.2022 r. GINB wyznaczył organowi odwoławczemu termin załatwienia sprawy do 12.09.2022 r. Siedem miesięcy później, pismem z 16.03.2023 r. inwestor zwrócił się do organu II stopnia z wnioskiem o niezwłoczne wydanie decyzji. Dopiero pismem z 16.06.2023 r. Wojewoda wystąpił do inwestora z pismem dotyczącym uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej. Nakreślona sekwencja zdarzeń wskazuje, że od dnia doręczenia Wojewodzie wniesionych odwołań (01.04.2021 r.) do wystosowania pisma dotyczącego uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej, Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Niewątpliwie zatem za ten okres organowi odwoławczemu można postawić zarzut bezczynności. Także w późniejszym okresie prowadził on (prowadzi) postępowanie w sposób opieszały na co wskazuje brak jakichkolwiek informacji o dalszych podejmowanych w sprawie czynnościach (np. brak jest wiadomości o potencjalnie wydanej decyzji kończącej postępowanie). Również w udzielonej 19.06.2023 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda nie przedstawił żadnych informacji świadczących o rzeczywistym procedowaniu odwołań i mogących, choćby w najmniejszym stopniu, ekskulpować go od zarzutu bezczynności i przewlekłości. Prowadzi to do wniosku, że Wojewoda nie podejmował jakichkolwiek skoncentrowanych działań zmierzających do zakończenia postępowania wznowieniowego. Ponadto nie informował skarżącego o przyczynach opóźnienia, w tym nie odpowiadał na jego pisma procesowe, tj. na odpowiedź inwestora na wniesione odwołania (23.09.2021 r.) oraz na wniosek o niezwłoczne wydanie decyzji (20.03.2023 r.). Organ odwoławczy zignorował także termin na rozstrzygnięcie sprawy wyznaczony w postanowieniu GINB z 12.08.2022 r. Dopiero miesiąc po wywiedzeniu skargi przez skarżącego, organ II stopnia pismem z 16.06.2023 r. wystąpił do inwestora z pismem dotyczącym uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej i wezwał o wyjaśnienie wskazanych w nim kwestii. Przedstawione okoliczności wskazują bezspornie, że Wojewoda nie załatwiając sprawy do dnia wniesienia skargi (24.05.2023 r.) pozostawał w ponad dwuletniej zwłoce, kilkunastokrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a.
Odnosząc się do stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zaistniałej bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania należy wskazać, że uwzględnieniu podlega nie tylko proste zestawienie terminów, a więc rozpoczęcia i zakończenia postępowania, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i pkt II sentencji wyroku).
Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ nie załatwił sprawy, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do jej załatwienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18.10.2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23.05.2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16).
Zdaniem Sądu, charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości daje podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka.. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. Ma ona również na celu, wprawdzie w ograniczonym zakresie, także kompensację doznanej szkody, przede wszystkim w wymiarze niematerialnym. Dlatego Sąd uznał, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł będzie adekwatne do poniesionej szkody. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.
W odniesieniu natomiast do wniosku skargi w postaci wymierzenia organowi grzywny, to na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wymierzył grzywnę w żądanej wysokości 2.000 zł (pkt V sentencji wyroku). Na zastosowanie w sprawie instytucji grzywny wpływ miał brak podejmowania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności służących rozpoznaniu odwołań. W ocenie Sądu represja jaką będzie stanowić wymierzona grzywna, a zarazem konieczność poniesienia przez Wojewodę kolejnego finansowego kosztu w sprawie, będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).