II SAB/Wr 233/24

II SAB/Wr 233/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z/s w P. na przewlekłość Prezydenta Miasta L. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcenia odpadów I. stwierdza, że Prezydent Miasta L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta L. do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z 5 lutego 2024 r. L. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca spółka, strona skarżąca) zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Prezydentowi Miasta L. (dalej: Prezydent, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia; zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z 29 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca spółka wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "budowie instalacji termicznego przekształcania odpadów", planowanego na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] miasta L. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie wydane zostało już rozstrzygnięcie, a mianowicie decyzja Prezydenta z 28 czerwca 2021 r. (Nr 135/2021) odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO) z 26 sierpnia 2021 r., (Nr SKO/OS-414/65/2021) a sprawa przekazana Prezydentowi do ponownego rozpoznania (organ I instancji otrzymał wskazaną decyzję 17 września 2021 r.). W dniu 6 października 2021 r. organ wystąpił do Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w L. o wyrys, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzenia zgodności przedsięwzięcia z jego przepisami. Postanowieniem z 8 listopada 2021 r. organ przedłużył termin zakończenia postępowania do 13 stycznia 2022 r., co umotywowano koniecznością pozyskania dodatkowej opinii biegłego w odniesieniu do oceny treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z 2 listopada 2021 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, a SKO postanowieniem z 24 listopada 2021 r. uznało je za uzasadnione i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy: 28 lutego 2022 r. W rezultacie m.in. wniosków zawartych decyzji SKO Nr SKO/OS-414/65/2021 organ podpisał 23 listopada 2021 r. umowę (Nr [...]) z biegłym o wykonanie oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak bowiem wskazał organ wątpliwości organu budziła m.in. kwestia sposobu magazynowania odpadów wytwarzanych oraz odpadów przygotowanych do przetworzenia, w tym informacji dotyczących miejsca ich magazynowania. W ocenie organu brak takich informacji skutkuje brakiem dostatecznego materiału dowodowego w sprawie. Pismem z 28 grudnia 2021 r. przekazano wniosek strony skarżącej, raport oraz wypis i wyrys z planu miejscowego organom uzgadniającym.
Obwieszczeniem z 31 grudnia 2021 r. poinformowano o przystąpieniu do oceny raportu. Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. SKO zmieniło swoje postanowienie z 24 listopada 2021 r. wskazując nowy termin załatwienia sprawy jako 30 czerwca 2022 r. Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 17 marca 2022 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. zaopiniował negatywnie środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Pismem z 6 maja 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu zakreślonego na uzupełnienie raportu. Pismem z 18 maja 2022 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia w terminie do 8 lipca 2022 r. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. SKO zmieniło swoje postanowienie z 24 listopada 2021 r. wskazując nowy termin załatwienia sprawy jako 31 października 2022 r. Pismem z 7 lipca 2022 r. strona skarżąca zwróciła się o wydłużenie terminu do uzupełnienia raportu. Następnie pismem z 19 lipca 2022 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia raportu w terminie do 30 września 2022 r. Postanowieniem z 28 lutego 2023 r. SKO zmieniło swoje postanowienie z 24 listopada 2021 r. wskazując nowy termin załatwienia sprawy jako 31 lipca 2023 r. Pismem z 12 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia. Dalej pismem z 4 maja 2023 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia raportu w określonym zakresie w rezultacie czego skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o wydłużenie terminu na uzupełnienia raportu do 18 sierpnia 2023 r. Następnie postanowieniem z 28 lipca 2023 r. SKO zmieniło swoje postanowienie z 24 listopada 2021 r. wskazując nowy termin załatwienia sprawy jako 31 października 2023 r. Kolejno organ przekazał do SKO pismo strony skarżącej z 16 października 2023 r., które zakwalifikował jako kolejne w sprawie ponaglenie. Po rozpoznaniu ponaglenia SKO uznało je za nieuzasadnione. Pismem z 6 listopada 2023 r. organ wezwał stronę skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie raportu (niezależnie od wezwania z 4 maja 2023 r.). Postanowieniem z 22 listopada 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Pismem z 27 listopada 2023 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz wskazał jednocześnie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, w związku z czym planowane jest wydanie decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec pisma pełnomocnika strony skarżącej z 11 grudnia 2023 r. stanowiącego w istocie polemikę z ustaleniami organu, pismem z 20 grudnia 2023 r. organ zawiadomił strony postępowania o kontynuowaniu postępowania wyjaśniającego. Również pismami datowanymi na 20 grudnia 2023 r. organ ponownie zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy. Pismem z 22 stycznia 2024 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z opinią biegłego oceny uzupełnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. SKO zmieniło swoje postanowienie z 24 listopada 2021 r. wskazując nowy termin załatwienia sprawy jako 29 marca 2024 r. W dniu 28 lutego 2024 r. (czyli już po wniesieniu skargi) organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania oraz poinformował o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonego w dniu [...] stycznia 2024 r. uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.Doln. poz. [...]). Decyzją z 28 marca 2024 r. (Nr 52/2024) Prezydent odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazano m.in., że wykonanie zaleceń SKO zawartych w postanowieniu z 24 listopada 2021 r. dotyczących udostępnienia raportu uczestnikom postępowania skomplikowało i opóźniło prowadzoną w tym samym czasie jego weryfikację. Niezależnie organ podkreślił za SKO konieczność uwzględnienia, że w sprawie nie był on jedynym podmiotem, od którego zależał termin załatwienia wniosku. Wskazano również, że wszystkie czynności podjęte przez organ do dnia złożenia skargi są wynikiem braku staranności inwestora przy opracowywaniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem z 1 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wycofała żądanie zawarte w skardze zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a jednocześnie wniosła o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną SKO z 26 sierpnia 2021 r., (Nr SKO/OS-414/65/2021) 17 września 2021 r. Wyłącznie od tego czasu można rozpatrywać zatem ewentualną przewlekłość organu.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie bowiem organ nie dotrzymał ustawowego terminu. Należy jednocześnie podkreślić, że jak wskazało SKO w postanowieniu z 24 listopada 2021 r. organ nie podejmował, czynności które mogłyby przybliżyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W kontekście ocenianej aktywności, Sąd zwraca uwagę, że dopiero na polecenie SKO przesłano raport organom uzgadniającym (przy pismach z 28 grudnia 2021 r.). Co równie istotne przewlekłości takiej można doszukać się na końcowym etapie postępowania, kiedy to dopiero 26 lutego 2024 r. organ powziął informację o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego obecnie planu miejscowego (uchwalonego [...] stycznia 2024 r.). Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, należy uznać, że niezależnie od opieszałości organu czas trwania postępowania uległ wydłużeniu w związku z koniecznością uzyskania opinii innych organów a także wskutek licznych wezwań do uzupełnienia złożonego przez inwestora raportu oraz postawy samego inwestora (liczne wnioski o wydłużenie terminu do uzupełnienia raportu). W okolicznościach sprawy organ oczekiwał nadto na opinię biegłego, bowiem wątpliwości budziła m.in. kwestia sposobu magazynowania odpadów wytwarzanych oraz odpadów przygotowanych do przetworzenia, w tym informacji dotyczących miejsca ich magazynowania. Sąd nie uwzględnił przy tym okresów procedowania przez organy opiniujące i uzgadniające do okresu przewlekłości organu. Również czas oczekiwania na opinię biegłego należy uznać za niepodlegający wliczeniu do terminu załatwienia sprawy administracyjnej – na podstawie art. 35 § 5 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu nie mogą umknąć z pola widzenia szczególne okoliczności sprawy, w tym podkreślana już postawa strony skarżącej, która wielokrotnie w toku postępowania wnosiła o wydłużenie czasu potrzebnego na uzupełnienie braków raportu. Należy również podkreślić, że to również działania organów uzgadniających niewątpliwe przyczyniły się do znacznego czasu trwania postępowania (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. uzgodnił negatywnie środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia postanowieniem z 28 lutego 2022 r.; Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r.; Marszałek Województwa Dolnośląskiego pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia pismem z 12 kwietnia 2023 r.; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia dopiero postanowieniem z 22 listopada 2023 r.). Dla oceny charakteru przewlekłości istotny jest także fakt, że po uzyskaniu uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z 22 listopada 2023 r.) - stanowiącego jeden z ostatnich elementów koniecznych do wydania decyzji - organ pismem z 27 listopada 2023 zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, które to następnie było jeszcze kontynuowane w związku m.in. z zajęciem stanowiska w sprawie przez stronę skarżącą.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów został rozpoznany przed dniem wydania wyroku a w sprawie wydana została decyzja z 28 marca 2024 r. (Nr 52/2024), Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Z tych samych powodów oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny.
O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.