II SAB/Wr 201/23

II SAB/Wr 201/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie wykonania budowli - konstrukcji oporowej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 29 marca 2023 r. S. D. (dalej "skarżący") wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Zgorzelcu (dalej "PINB" lub "organ"). Z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych wynika, że dniu 31 stycznia 2022 r. zawiadomił PINB w Zgorzelcu o nieprawidłowościach w przedmiocie robót budowlanych odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, na działce nr [...] w B.
W związku z zawiadomieniem PINB przeprowadził w dniu 1 marca 2022 r. W wyniku stwierdzonych podczas niej nieprawidłowości, w dniu 1 marca 2022 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie w sprawie wykonania konstrukcji oporowej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr 23/2022 z tego samego dnia PINB wstrzymał inwestorowi prowadzone prace budowlane i pouczył o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie to zostało oprotestowane przez inwestora – R. Ż.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się do PINB o zawieszenie prowadzonego postępowania, do czasu zakończenia postępowań karnych, toczących się wobec inwestora, na skutek składanych przez skarżącego zawiadomień.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") utrzymał z mocy postanowienie PNB z 1 marca 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Na rozstrzygnięcie to inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. DWIN odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia 9 maja 2022 r.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. skarżący wezwał PINB do udzielenia mu pisemnych wyjaśnień na temat podjętych w sprawie czynności i stanu toczącego się postępowania administracyjnego. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 22 czerwca 2022 r. PINB wskazał na czynności podjęte w dniu 1 marca 2022 r. i poinformował, że w związku z toczącymi się postępowaniami odwoławczymi akta sprawy znajdują się u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie DWINB odmawiające wyjaśnienia wątpliwości.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. DWINB zwrócił się do PINB o akta sprawy, w związku z wniesioną skargę na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. DWINB uznał ponaglenie za zasadne stwierdzając, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczył organowi termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy.
Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. PINB zwrócił się do WSA we Wrocławiu o wypożyczenie akt sprawy celem wykonania jej kserokopii i poinformował strony, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 15 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 10 marca 2023 r. PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżący zapoznał się z aktami w siedzibie organu w dniu 16 marca 2023 r. i złożył wnioski o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.
Na dzień 11 kwietnia 2023 r. PINB wyznaczył termin przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu wykonywania robót budowlanych.
W dniu 29 marca 2023 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość PINB. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 6 kwietnia 2023r. PINB zwrócił się do organu wyższego stopnia o zmianę wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy i podejmowane w postępowaniu czynności, przy czym zaznaczył, że skarżący został poinformowany o nowym terminie kontroli wyznaczonym na dzień 9 maja 2023 r.
Pismem z dnia 22 maja 2023 r. skarżący podtrzymał skargę w całości i podniósł, że organ, wbrew ustawowym obowiązkom, od 15 miesięcy pozostaje w bezczynności, nie podejmując praktycznie żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 27 stycznia 2023 r., w którym skarżący zarzucił organowi niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełnione zostały formalne wymogi wniesienia skargi.
Przystępując do jej rozpoznania wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).
W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).
W realiach niniejszej sprawy z inicjatywy skarżącego zawiadamiającego o zaistniałych nieprawidłowościach w realizacji budowy na działce sąsiadującej z jego nieruchomością, PINB wszczął w dniu 1 marca 2022 r. postępowanie w sprawie wykonania konstrukcji oporowej bez wymaganego zezwolenia. W tym samym dniu przeprowadził oględziny i wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Z uwagi na toczące się postępowania odwoławcze, PINB nie podejmował żadnych dalszych czynności w postępowaniu. Dopiero na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącego, pismem z dnia 22 lutego 2023 r., czyli niemal rok po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności, zwrócił się do sądu o umożliwienie wykonania kserokopii akt sprawy celem prowadzenia postępowania. Jak wskazano wcześniej, postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w terminie 30 dni od jego wszczęcia, a w przypadku spraw skomplikowanych – 60 dni. Termin ten, z uwagi na okoliczności sprawy, może być przedłużany, o czym organ za każdym razem winien poinformować strony, wskazując nowy termin zakończenia postępowania. W rozpoznawanym przypadku organ nie tylko nie dotrzymał ustawowych terminów, ale również nie informował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu zakończenia, do czego obligują go normy kodeksu postępowania administracyjnego, czym uchybił art. 36 § 1 k.p.a.
Organowi należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Pierwszą czynność procesową organ wykonał bowiem w dniu 1 marca 2022 r. i do czasu wniesienia ponaglenia, to jest przez kolejne 10 miesięcy nie podejmował dalszych czynności. Dopiero w lutym 2023 r. zwrócił się o akta i wyznaczył termin oględzin i przesłuchania strony.
Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania. Do dnia wniesienia skargi organ procedował bowiem ponad rok, pozorując aktywność procesową, która ograniczała się do kilkukrotnego informowania skarżącego o stanie sprawy.
Uwzględniając powyższe uwagi Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłe prowadził postępowanie z wniosku skarżącego.
W ocenie Sądu bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności, czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ, z uwagi na liczne wnioski składane przez skarżącego oraz środki odwoławcze wnoszone przez inwestora pozostawał w przekonaniu, że nie może kontynuować czynności do czasu zwrotu akt. Wykonał ich kserokopie dopiero po uzyskaniu stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie wniesionego ponaglenia. Łączny czas oczekiwania na podjęcie czynności procesowych pomiędzy wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a wystąpieniem do sądu o wypożyczenie akt w celu sporządzenia ich kserokopii nie przekroczył roku. Uzasadnia to stwierdzenie, że czas ten nie był rażącym naruszeniem prawa.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Sąd zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, uznając, że termin 60 dni bęzie wystarczającym okresem dla zakończenia postępowania, które już po dniu wniesienia skargi stało się zaawansowane z uwagi na dodatkowe czynności procesowe przeprowadzone przez organ.
Wobec pozostałych wniosków zawartych w skardze, w szczególności co do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie, pociągnięcia do odpowiedzialności osoby, pracownika lub pracowników z winy których sprawa nie została załatwiona w przewidzianym ustawą terminie, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie spełnienia przesłanek z art. 417 k.c. stanowiących do odpowiedzialności Wojewody za szkody wyrządzone skarżącemu niewydaniem decyzji przez ponad 12 miesięcy o ustalenie winnych zaistniałej zwłoki, Sąd wyjaśnia, że określony w art. 149 p.p.s.a zakres orzekania przez sąd administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłości nie obejmuje orzekania w powyższym zakresie i nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest włącznie bezczynność i przewlekłość organu w sprawie samowoli budowlanej. W granicach niniejszej sprawy nie mieści zatem ocena zachowania organów w innych postępowaniach, nawet jeśli pozostają one w związku.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).