II SAB/Wr 2/17

II SAB/Wr 2/17 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2017-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1/18 - Postanowienie NSA z 2018-01-31
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 par. 2,  art. 58  par. 1 pkt 6,  art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wskazania miejsca odbioru odpadów komunalnych postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. wniosła skargę na zaniechanie przez Prezydenta W. reprezentującego Gminę W. i bezczynność w podjęciu czynności oraz przewlekłości w sprawie żądania skarżącego z dnia 16 września 2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go w sposób określony w przepisie art. 104 § K.p.a. Strona wniosła, aby Sąd uznał, że w sprawie nastąpiła bezczynności, przewlekłości i zaniechanie Prezydenta W. działającego w imieniu Gminy W. w sprawie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wskazania miejsca i pojemników do odbioru odpadów komunalnych i selektywnej zbiórki odpadów, o czym mowa w ustawie o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1; art. 6f ust. 1); nakazanie organowi, aby w terminie 14-tu dni od daty uznania przez Sąd wniesionej skargi za zasadną, wydał rozstrzygniecie w sposób prawem przewidziany, o czym mowa w art. 104 § K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej. Strona skarżąca podniosła również, że Sąd Okręgowy we W. II Wydział Cywilny Odwoławczy prawomocnie uznał się za niewłaściwy, co wyłącza ewentualne zastosowanie uregulowania zawartego w art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 4 P.p.s.a. Sąd powszechny ustalił, że obowiązek podstawienia stronie skarżącej pojemników jest obowiązkiem i spoczywa na Gminie W., natomiast sprawa nie należy do kognicji sądów powszechnych.
W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie w tej sprawie należy do postępowań administracyjnych, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ( Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zatem na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. w dniu 16 września 2016 r. winien wszcząć postępowanie (art. 61 § 3 K.p.a.). O jego wszczęciu organ winien niezwłocznie zawiadomić stronę składającą żądanie jego wszczęcia (art. 61 § 4 K.p.a.). Ustawowym obowiązkiem organu jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Niezwłocznie zaś winny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o przepisy ustawowe, prawa miejscowego (uchwały Rady Miejskiej W.) oraz żądanie i dowody powołane przez stronę (art. 35 § 2 K.p.a.). Przedmiotowa sprawa nie należy do spraw o szczególnym skomplikowaniu, a zatem zakładając hipotetycznie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (choć zdaniem strony skarżącej takiego postępowania nie potrzeba było prowadzić), sprawa winna być załatwiona nie później niż w dniu 16 października 2016 r. Organ od dnia 16 września 2016 r. w sprawie zachował całkowitą inercję, albowiem zaniechał wszczęcia postępowania administracyjnego, załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 § 1 K.p.a., czym świadomie uniemożliwia poddanie jego stanowiska kontroli w trybie odwoławczym (art. 127 § 1 K.p.a.) i ewentualnie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Tym samym postępowanie organu jest rażąco niezgodne z prawem. Narusza zasady ogólne określone w art. 6 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej. W dniu 28 października 2016 r. strona skarżąca wezwała organ (art. 52 § 4 P.p.s.a.) do uśnięcia naruszania prawa, czym wypełniła ustawowy obowiązek przed złożeniem skargi do sądu. Wezwanie to organ całkowicie zignorował. Na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. w zw. z art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1; art. 6f ust. 1 ucpg Gmina W. ma ustawowy obowiązek zapewnić stronie skarżącej pojemniki do odbioru odpadów komunalnych oraz selektywnej zbiórki odpadów (prawomocne ustalenie sądu powszechnego). Obowiązkiem strony skarżącej jest dokonanie za ten odbiór jedynie zapłaty. Tak czyni każdego miesiąca począwszy od pierwszego lipca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a., zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, natomiast w przypadku gdyby Sąd nie podzielił stanowiska strony przeciwnej, co do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu strona wskazała, że pełnomocnictwo złożone przez pełnomocnika strony skarżącej obejmuje prawo do reprezentowania Wspólnoty przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do reprezentowania Wspólnoty przed sądami administracyjnymi. Ponadto, skarga jest przedwczesna i powinna ulec odrzuceniu. Skarżąca pismem z dnia 16 września 2016 r. nie domagała się ani wszczęcia postępowania administracyjnego ani wydania decyzji administracyjnej, a żądała wskazania w sposób prawem przewidziany miejsca odbioru odpadów komunalnych oraz odpadów powstałych w wyniku selektywnej ich zbiorki. Ponieważ Gmina nie posiada uprawnień ustawowych do wskazania w formie aktu prawa administracyjnego właścicielowi nieruchomości miejsca ustawienia pojemników na odbiór odpadów, po rozpoznaniu sprawy przez jednostkę organizacyjną Gminy W. ( Zarząd Zasobu Komunalnego pismem z dnia 3 października 2016 r. udzielił przedstawicielowi Zarządu Wspólnoty pisemnego wyjaśnienia co do przepisów prawa regulujących odbiór odpadów i sposobu załatwienia sprawy uzyskania przez Wspólnotę prawa do miejsca odbioru odpadów. Kolejnym pismem z dnia 28 października 2016 r. Wspólnota wezwała Prezydenta do wskazania w sposób prawem przewidziany miejsca odbioru odpadów komunalnych i wskazała na art. 104 k.p.a. jako formę załatwienia sprawy. Strona przeciwna stwierdziła, że przepisy prawa regulujące gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi ani przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani ustawy o odpadach nie dają organom gminy podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wskazania miejsca ustawienia pojemników na odpady, z których korzystać będą właściciele nieruchomości, na których te odpady są wytwarzane. W tej sytuacji faktycznej i prawnej żądanie Wspólnoty wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie określonym wnioskiem z 28 października 2016 r. nie może być zrealizowane jako pozbawione podstaw prawnych, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 28 listopada 2016 r. W tej sytuacji faktycznej i prawnej strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Należy tutaj zauważyć, że strona skarżąca w swojej skardze powołuje się na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), zwanej dalej "u.cz.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.cz.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin – w myśl art. 4 ust. 2 - określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony), 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Na podstawie powyższych przepisów Rada Miejska W., jak wskazano w odpowiedzi na skargę, podjęła uchwałę z dnia 25 lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W.. Zgodnie z § 10 ust. 1 tej uchwały pojemniki na odpady komunalne rozmieszcza się na terenie nieruchomości, na której wytwarzane są odpady komunalne. W przypadku braku takiego miejsca dopuszcza się ustawienie pojemników na terenie nieruchomości sąsiedniej, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela tej nieruchomości. Pojemniki rozmieszcza się w sposób zapewniający łatwy dostęp dla osób z nich korzystających (§ 10 ust. 2). Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do ustawienia pojemników lub worków na odpady komunalne w sposób zapewniający podmiotowi odbierającemu odpady komunalne bezpośredni do nich dojazd za pomocą wyspecjalizowanego pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 26 t oraz łatwy odbiór odpadów. W przypadku, gdy nie jest możliwe zapewnienie dojazdu do pojemników lub worków pojazdom, o których mowa w ust. 3, dopuszcza się możliwość zapewnienia tego dojazdu pojazdom o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 3,5 t (§ 10 ust. 4). Jeśli miejsce ustawienia pojemników lub worków uniemożliwia dojazd, o którym mowa w ust. 3 lub 4, właściciel nieruchomości obowiązany jest do zmiany miejsca ich ustawienia w taki sposób, aby w dniu odbioru odpadów wymagania w zakresie dostępu do pojemników i worków były spełnione (ust. 5). Worki przeznaczone do selektywnego zbierania odpadów należy umieszczać w miejscu ustawienia pojemników lub w innym miejscu, spełniającym wymagania określone w ust. 3-5, nie wcześniej jednak niż w dniu poprzedzającym ich odbiór zgodnie z harmonogramem odbioru danego rodzaju odpadów (§ 10 ust. 6).
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1); zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a (pkt 3); pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b); realizację innych obowiązków określonych w regulaminie (pkt 5).
Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.cz.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2). Jak wskazała strona w odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. podjęła uchwałę z dnia lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której określiła szczegółowo sposób i zakres świadczonych usług w zakresie zbierania odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę oraz określiła, które obowiązki wynikające z ustawy Gmina przejmuje do wykonania. Gmina W. zobowiązała się do dostarczenia i utrzymania w należytym stanie pojemników służących do odbioru odpadów, jednocześnie usługa odbioru odpadów, za którą opłatę uiszcza właściciel nieruchomości, nie obejmuje wskazania miejsca ustawienia pojemników na odpady.
Z przepisów u.cz.p.g. jak i przepisów powołanych wyżej uchwał nie wynika, aby Gmina miała obowiązek wskazywania poszczególnym właścicielom nieruchomości miejsca, w którym mają zostać ustawione pojemniki do odbioru odpadów. Wynika z nich zatem, że to właściciel decyduje o tym, w jakim miejscu należącej do niego nieruchomości będą usytuowane pojemniki na odpady. Rozmieszczenie to ma spełniać tylko pewne warunki, a mianowicie do pojemników musi być zapewniony łatwy dostęp dla osób z nich korzystających oraz podmiotów odbierających odpady. Trudno wymagać, aby to Gmina rozporządzała cudzą własnością, a w istocie do tego sprowadza się żądanie strony skarżącej.
Ponadto, strona skarżąca powołuje się na art. 6d ust. 1 u.cz.p.g., zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, oraz art. 6f ust. 1 u.cz.p.g. Ten ostatni przepis stanowił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, umowę na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Powyższe prowadzi do wniosku, że żaden z przepisów u.cz.p.g. nie przewiduje wydania decyzji ani postanowienia w sprawie wskazania miejsca odbioru odpadów komunalnych. A zatem w sprawie niniejszej nie może być mowy o bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.
Odnośnie zaś bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 , jak i w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością podlegającą kognicji sądu administracyjnego, ma wykazanie, czy bezczynność ta dotyczy aktu lub czynności "z zakresu administracji publicznej".
W piśmiennictwie wskazuje się na następujące cechy jakie powinien posiadać akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; mianowicie akt (czynność): powinien posiadać charakter zewnętrzny, powinien mieć charakter indywidualny, jest wydawany (zaś czynność ( podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, powinien dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (System Prawa Administracyjnego [red.] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 176-177). Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96).
Uwzględniając przedstawione uwagi, należało dojść do wniosku, że powołane w skardze przepisy art. 6c ust.1, art. 6d ust. 1 i art. 6f ust. 1 u.cz.p.g. nie kreują takich uprawnień podmiotu prawa i obowiązków organu władzy publicznej, które mogłyby stanowić przedmiot skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a.
W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
Orzeczenie w punkcie drugim zostało podjęte na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.