II SAB/Wr 500/23

II SAB/Wr 500/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1099/24 - Wyrok NSA z 2024-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1, art. 17a ust. 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 22.11.2023 r. Gmina W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. przez Gminę W., własności nieruchomości położonych we W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obręb L. jako działki nr [...], [...], [...] AM-[...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej jako: u.P.w.u.s.
Gmina wniosła w skardze o stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne, zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 04.08.2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s., z dniem 27.05.1990 r., przez Gminę, własności opisanych wyżej nieruchomości. Pismem z 08.05.2019 r. Wojewoda zwrócił się do Dyrektora Oddziału G. SA o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27.05.1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P. W związku z powyższym należy uznać, zdaniem autora skargi, że powołane pismo stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień 08.05.2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Jednocześnie skarżący zauważył, że w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak m.in. NSA w orzeczeniach o sygn. akt SA 654/81 oraz SA 152/81).
Strona podniosła, że 08.05.2019 r. Wojewoda skierował pierwsze pismo w sprawie do obu stron postępowania i od tej daty dokonywał dalszych typowych czynności w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym przedmiotowych nieruchomości. Uchybienie organu w postaci braku wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może negatywnie wpływać na sytuację strony. Strona wywodziła, że co najmniej od roku 2017 r. Wojewoda posiadał informację o możliwości podlegania nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 u.P.w.u.s., a co za tym idzie wystąpienie z 08.05.2019 r. należy utożsamiać ze wszczęciem postępowania, ponieważ przepisy nie przewidują innego trybu postępowania. Ponadto strona wyjaśniła, że ww. pismo Wojewody zawierało sygnaturę akt sprawy administracyjnej [...], a zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18.01.2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011, nr 14 poz. 67), sygnatura [...] oznacza sprawę dotyczącą: "przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa". Z powyższego strona wywodzi fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, co najmniej od 08.05.2019 r. Jako obecną sygnaturę, pod którą prowadzona jest sprawa odnosząca się do ww. nieruchomości wskazano [...]. Wyjaśniono również, że dla strony nie ma znaczenia, czy organ prowadzi jedno postępowanie dla każdej nieruchomości z osobna, czy też wszczyna postępowanie dla wielu. Zdaniem strony, obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa oznaczać będzie, że w niniejszej sprawie pismo skierowane przez Wojewodę nie może stanowić luźnej korespondencji wysyłanej bez jakiegokolwiek trybu. Podkreślono, że przepisy k.p.a. nie przewidują takiego trybu załatwiania spraw. Strona skarżąca podniosła, że dokonanie 08.05.2019 r. czynności względem Gminy i P.(1) S.A. nastąpiło w ramach procedury administracyjnej. Nie jest według strony możliwe, aby Wojewoda działał poza procedurą administracyjną względem stron postępowania.
Odnosząc się do treści art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. strona skarżąca wywiodła ustawowy obowiązek wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości oraz do jego zakończenia. Wskazano również, że wykładnia autentyczna dokonana przez ustawodawcę w uzasadnieniu do Ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym potwierdza obowiązek organu wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w odniesieniu do nieruchomości, która nie jest objęta spisami inwentaryzacyjnymi, ale uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Jak podkreśla strona – przepisy powyższe będą mieć zastosowanie w stosunku do wcześniej wymienionych nieruchomości, które nie zostały objęte spisem inwentaryzacyjnym. Obligatoryjność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, zdaniem strony, oznacza, że Wojewoda nie miał dowolności co do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ustawowy obowiązek wynikający z przywołanych powyżej przepisów oraz posiadanie przez organ wiedzy o możliwości podlegania nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 oznaczają, że najpóźniej z dniem 08.05.2019 r. Wojewoda wszczął postępowanie w tym przedmiocie.
W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor przywołał treść szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § k.p.a. i wynikających z nich zasad postępowania administracyjnego. Następnie podniósł, że od dnia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego zakończenia. W efekcie powyższego postępowanie nie zostało zakończone w ustawowym terminie. Co więcej Wojewoda nie informuje strony o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy ani o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu. Według strony skarżącej takie działania organu wskazują jednoznacznie, że jest on bezczynny w postępowaniu dotyczącym komunalizacji przedmiotowych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 08.09.2017 r. Gmina poinformowała, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. przez Gminę, własności opisanej na wstępie nieruchomości. Pismo to zostało zarejestrowane przez Wojewodę jako sprawa nr [...]. W ocenie Wojewody, powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. Traktując to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, Wojewoda nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. (obowiązującym do 16.04.2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do 31.12.2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 17 u.P.w.u.s. gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z 10.05.1990 r. przez art. 3 ustawy z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22.09.2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31.12.2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31.12.2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię Wojewody. W przypadku gdy Gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 01.12.2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości podlegające skomunalizowaniu z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji, nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informacje (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z 10.05.1990 r. (vide: postanowienie NSA z 17.01.2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Ponadto Wojewoda powołał się na tezę wyroku NSA z 20.07.2021 r., sygn. akt I OSK 495/21.
Organ wskazał, że zarzut bezczynności wiąże się z pismem Wojewody z 08.05.2019 r., które strona skarżąca uznała za pierwszą czynność podjęta przez organ w sprawie (zakomunikowana stronie), a co oznacza, że z datą tego pisma nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...], [...], [...], [...] (numery działek podane w treści uzasadnienia przez stronę skarżącą, działka numer [...] podana została dwukrotnie – przyp. Sąd). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi autor odpowiedzi na nią wskazał, że pismo z 08.05.2019 r. było adresowane do Dyrektora Oddziału G. SA we W. i jest częścią korespondencji prowadzonej pod nr [...]. Sprawa ta nie posiada charakteru sprawy administracyjnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zainicjowana została pismem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z 25.05.2017 r., znak [...], poruszającym ogólne kwestie dotyczące ewentualnej komunalizacji nieruchomości położonych na terenie województwa [...], a które pozostają we władaniu (użytkowaniu wieczystym) P.(1) SA. Pismo z 08.05.2019 r. nie stanowi więc pisma procesowego w sprawie nr [...], dotyczącej wystąpienia Gminy sygnalizującego konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...], [...], [...], [...]. Treścią tego pisma były ogólne informacje, przybliżające problematykę ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) SA, w związku z licznymi wystąpieniami Gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Do pisma załączony został wykaz szeregu nieruchomości położonych na terenie W., co do których Gmina zgłosiła zasadność wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego (wykaz zawiera 274 pozycje). Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji działek nr [...], [...], [...], [...]. Przeciwnie, wprost i wyraźnie zaznaczono w jego treści, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Celem tego wystąpienia było więc zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem Wojewody, nie można również uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działek nr [...], [...], [...], [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie.
Powołując się na stanowisko zawarte w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa przedmiotu organ stwierdził, że zasadą jest, że postępowania uważa się za wszczęte z urzędu wraz z zawiadomieniem strony przez organ o tym fakcie. W razie braku zawiadomienia postępowanie można uznać za wszczęte z urzędu wraz z dokonaniem wobec strony skonkretyzowanej przedmiotowo i podmiotowo formalnej czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy k.p.a. i właściwej dla wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jak przesłuchanie świadka, wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. itp. Czynnością taką nie jest każda korespondencja z jakimkolwiek podmiotem, choćby była związana z przedmiotem rozważanego postępowania bądź miała charakter przygotowawczy. Przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, i skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym należało stwierdzić, że postępowanie z urzędu w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Przede wszystkim, jak wynika z powyższych ustaleń, zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., a takie zawiadomienie nie zostało w sprawie wydane przez Wojewodę. Pismo z 08.05.2019 r. nie było natomiast czynnością w skonkretyzowanej podmiotowo i przedmiotowo sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia działek nr [...], [...], [...] przez Gminę. Nie powołano się w nim na fakt wszczęcia postępowania, nie powołano podstawy procesowej właściwej dla pism w toku wszczętego postępowania, np. dla wezwania. Podkreślono natomiast, że będzie dokonana ocena zebranych danych pod kątem istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Ponadto autor odpowiedzi na skargę zauważył, że pismo z 08.05.2019 r. skierowane zostało do wiadomości Prezydenta, nie sprecyzowano w nim jednak, że chodzi o Prezydenta jako organ reprezentujący Gminę. Prezydent jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, a tego rodzaju nieruchomości dotyczyło wystąpienie Wojewody.
Wbrew też stanowisku zawartemu w skardze, w ocenie organu, przekazane przez Gminę dokumenty, dotyczą co prawda spornej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że organ dysponował wystarczającą wiedzą do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii czy P. dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z treści wystąpienia z 04.08.2017r. nie wynika nawet czy Gmina przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Dokumentację należy więc uznać za niekompletną i nie dającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje organowi skarżący.
Organ podkreślił, że stanowisko Wojewody w sprawie, potwierdzone zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z 21.09.2023 r. uznającym zażalenie Gminu za nieuzasadnione. Przywołano również wyroki WSA we Wrocławiu wydane w analogicznych sprawach, w których Sąd podzielił stanowisko organu i oddalił skargi Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie tut. Sądu jednolicie podchodzi się od oceny zarzutów Gminy W. w kwestii bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie o wydanie przez ten organ w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27.05.1990 r. przez Gminę, własności wyszczególnionych nieruchomości położonych we W. W analogicznych bowiem sprawach, tut. Sąd oddalał konsekwentnie skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody (np. wyroki z: 24.08.2023 r. II SAB/Wr 171/23, 14.09.2023 r. II SAB/Wr 189/23, 14.09.2023 r. II SAB/Wr 183/23, 19.09.2023 r. II SAB/Wr 203/23, 10.10.2023 r. II SAB/Wr 184/23, 17.10.2023 r. II SAB/Wr 197/23, 17.10.2023 r. II SAB/Wr 224/23). Przedstawione w tych wyrokach stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie aprobuje.
Stanowisko tut. Sądu w kwestii oceny bezczynności Wojewody w sprawach dotyczących stwierdzenia nabycia, w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s., przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości można przy tym wesprzeć przywołanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Naczelnego Sąd Administracyjnego, wskazując m.in. na postanowienie z 17.01.2023 r. I OSK 2203/22. W judykacie tym NSA dokonał analizy charakteru czynności podejmowanych na podstawie art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. i na tej podstawie stwierdził, że samo przyznanie w tym przepisie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 u.P.w.u.s. Według NSA, brak jest przy tym podstaw do przyjęcia założenia, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie (...) wojewoda zobligowany był do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Z przedstawionych względów w omawianej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość Wojewody (...).
Podzielając stanowisko NSA wyrażone w tym orzeczeniu należy zauważyć, że zgodnie w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady skargowości i oficjalności. Przepis ten nie jest jednak normą, na podstawie której można by ustalić, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. O tym decydują co do zasady przepisy prawa materialnego, które określają, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu. Jak zauważył NSA w wyroku z 20.07.2021 r. I OSK 495/21, sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych (tak też NSA w wyroku z 26.02.2009 r., I OSK 554/08), co oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu.
Jeżeli zatem przepis art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. stanowił, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do 31.12.2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, nie ma także podstaw do uznania, że w okolicznościach badanej sprawy doszło jednak do wszczęcia przez Wojewodę z urzędu postępowania komunalizacyjnego, czego wyrazem zewnętrznym było pismo tego organu z 08.05.2019r. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem Sądu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działek nr [...], [...], [...], [...], a co za tym idzie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Pismo to stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami kpa w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny, dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., IV SA1364/97 i z 20.01.2010r., II GSK 321/09). Tymczasem powołane przez skarżącą pismo z 08.05.2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P.(1) SA, w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zgodzić się zatem należy z argumentacją Wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby Wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Za uwzględnianiem skargi nie mógł również przemawiać argument strony skarżącej odwołujący się do treści art. 14 ustawy z 09.01.2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 462). Powołany przepis intertemporalny stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przyjdzie tym samym zauważyć, że budowanie na podstawie tego przepisu zarzutów skargi dotyczących bezczynności organu w prowadzaniu postępowania administracyjnego w trybie art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. uzależnione jest od warunku wcześniejszego jego wszczęcia, co w realiach badanej sprawy nie miało miejsca.
Z tych samych powodów nie znajdują uzasadnienia pozostałe zarzuty podnoszone w skardze (naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art, 35 §1 i § 3 oraz art. 36 §1 k.p.a.). Skoro bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego to zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.