II SAB/Wr 172/24

II SAB/Wr 172/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
*Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149,  art. 200,  art. 206,  art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. Ł. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (słownie: trzy tysiące złotych); V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2024 r., I. Ł. (dalej: strona skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewodzie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki, tj. bez zachowania ustawowych terminów oraz bez informowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o:
- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie;
- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;
- przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,
- ewentualnie o orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty, jeżeli Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy.
Motywując zasadność wniesionej skargi, strona wyjaśniła, że sporne postępowanie zostało zapoczątkowane przez A. Ś., który złożył wniosek z dnia 30 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez S. Ś. W dniu [...] lipca 2023 r. zmarł wnioskodawca, a po nim spadek nabyli córka M. P. oraz syn M. Ś. Jednocześnie I. Ł. i J. Ł. zrzekły się prawa do swojej części rekompensaty na rzecz wnioskodawcy. Zrzeczenie to jednak wobec śmierci A. Ś. wygasło. Nadto, z wnioskiem o rekompensatę wystąpiła również I. W., która zmarła w 2008 r., a spadek po nim odziedziczył mąż C. W. oraz dzieci B. W. i M. W. Z kolei C. W. zmarł w maju 2018 r. Jego spadkobiercami zostali: B. W., M. W. i E. A.
Do akt sprawy wnioskodawca przedłożył mapę przedstawiającą nieruchomość pozostawioną przez S. Ś., poświadczenie jego polskiego obywatelstwa oraz odpis wyroku z dnia 21 stycznia 1991 r., na mocy którego ustalono, że S. Ś. był właścicielem i pozostawił na terenach niewchodzących obecnie w skład RP, w miejscowości P., gmina S., nieruchomość składająca się z domu mieszkalnego, murowanego, parterowego oraz 1 morgi pola i nieruchomość tą pozostawił w związku z wojną. Dodatkowo przedstawiono pozwolenie na budowę domu mieszkalnego udzielone S. Ś. Do akt załączono również postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. Ś. przez żonę Z. Ś. oraz dzieci: J. Ł., I. W., I. Ł. i A. Ś.
Zdaniem strony skarżącej, pomimo, iż w aktach sprawy były dokumenty potwierdzające fakt pozostawienia przedmiotowej nieruchomości, to organ nie podejmował żadnych czynności celem wydania decyzji w sprawie. Dopiero w dniu 23 lutego 2012 r. wydał postanowienie, którym zawiadomił, że postępowanie w przedmiocie wniosku A. Ś. nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie w przedmiotowym postanowieniu Wojewoda Dolnośląski nie wskazał, jakie czynności zostały podjęte oraz czy zachodzi konieczność uzupełnienia dokumentów. Przed wystosowaniem tego postanowienia, A. Ś., nie został poinformowany o tym, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta w ustawowych terminach. Zdaniem strony skarżącej, jakkolwiek napływ wniosków w tamtym czasie mógł wpłynąć na opóźnienia w ich rozpoznaniu, to nie zmienia tego jednak, że o takiej okoliczności wnioskodawca winien być poinformowany w ustawowych terminach, a nie dopiero cztery lata po złożeniu wniosku.
Następnie przez kolejny rok organ również nie podjął żadnych czynności w sprawie, a postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. zawiadomił ponownie, że postępowanie administracyjne nie może być zakończone w terminie określonym w k.p.a. i wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2014 r. Z postanowienia wynika, że przez ten rok nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Przez kolejne 11 miesięcy również organ nie podejmował czynności w sprawie, nie zakończył postępowania do 31 grudnia 2014 r., ale pismem z dnia 26 listopada 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tym samym organ poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego 6 lat po złożeniu wniosku przez A. Ś. Takie działanie – zdaniem strony skarżącej - należy uznać za obejście przepisów prawa, mające na celu uniknięcie zarzutu przewlekłości postępowania.
Dalej w skardze zauważono, że pismem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewoda wezwał w terminie 6 miesięcy do przedłożenia dodatkowych dowodów określających wymiary, powierzchnię i rok budowy domu mieszkalnego, wymiary powierzchnię i rok budowy budynku gospodarczego oraz rodzaj materiałów użytych do jego krycia, a także powierzchnię działki siedliskowej w odniesieniu do nieruchomości pozostawionej przez S. Ś. Dopiero więc po 6 latach od wpływu wniosku, organ podjął się wstępnej merytorycznej oceny sprawy. Tymczasem już przy jego złożeniu zostały przedstawione dokumenty dotyczące pozostawionej nieruchomości, wobec tego organ miał możliwość już na wcześniejszym etapie zweryfikować, jakie dokumenty są konieczne, celem dalszego prowadzenia sprawy.
Kolejno strona podniosła, że w dniu 12 marca 2015 r. doszło do przesłuchania wnioskodawcy A. Ś., który nadto przedłożył oświadczenie o dotychczasowym stanie rekompensaty z dnia 26 lutego 2015 r. oraz oświadczenie o miejscach zamieszkania na terytorium RP.
Po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania, przez kolejne 3 lata organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 21 lutego 2018 r. skierował zapytanie do Urzędu Miejskiego Wrocławia z prośbą o sprawdzenie czy S. Ś., Z. Ś., I. W., C. W., M. W., B. W., I. Ł. , J. Ł., A. Ś., nabyli prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, na terenie miasta W. z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Mając na uwadze, że zapytanie takie stanowi jedynie formalność, to – zdaniem strony - trudno zrozumieć, dlaczego organ występuje z nim dopiero 10 lat po wpływie wniosku.
Dalej strona skarżąca podniosła, że z uwagi na czas trwania postępowania, poszczególni członkowie nie doczekali rozpoznania sprawy, co je przedłużało o czas przeprowadzenia postępowań spadkowych. W dniu [...] maja 2018 r. zmarł C. W., o czym Wojewoda dowiedział się już w sierpniu tegoż roku, na podstawie przesłanego aktu zgonu. Nie podjął jednak żadnych działań, celem ustalenie kręgu spadkobierców, tylko zawiesił postępowanie administracyjne - postanowieniem z dnia 18 października 2018 r. Drogą mailową, w październiku 2020 r., jeden ze spadkobierców przesłał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Mimo jednak, iż organ miał niezbędne dokumenty, celem dalszego prowadzenia i wydania decyzji w sprawie, to podjął zawieszone postępowanie dopiero w dniu 23 kwietnia 2021 r., a w samym postanowieniu o zawieszeniu nie wskazał, iż stronom przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.
Kolejno pismem z dnia 19 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po C. W. oraz innych dokumentów w sprawie, co też strony dopełniły. W tym kontekście strona zauważyła, że Wojewoda wezwał o niezbędne dokumenty dopiero 7 miesięcy po powzięciu informacji o ustanowieniu spadkobierców po C. W. Co więcej - mimo uzupełnienia dokumentacji organ nadal nie rozstrzygnął sprawy, tylko po upływie kolejnych miesięcy wystosował kolejne zapytanie, tj. w listopadzie 2021 r. do Urzędu Miejskiego Wrocławia oraz Starostwa Powiatowego we Wrocławiu o udzielenie informacji, czy S. Ś. oraz jego spadkobiercy i następcy prawni nie nabyli na ww. terenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Strona zauważyła, że organ wystąpił z tym zapytaniem dopiero 13 lat po złożeniu wniosku w sprawie, mimo iż taka czynność mogła być wykonana znacznie wcześniej. Nadto zapytanie ma charakter wtórny.
Dalej, kolejnym pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Wojewoda zawiadomił, że rozpatrzenie wniosku nastąpi w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r. W kontekście powyższego zawiadomienia strona zauważyła, że ostatnia taka informacja pochodziła z dnia 23 maja 2013 r., kiedy to wskazano, że sprawa zostanie rozpoznania do dnia 31 grudnia 2014 r. Od tego czasu, tj. przez 7 lat mimo przerw dzielących poszczególne czynności organ nie zawiadomił o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie.
Mimo wyznaczonego terminu organ nie rozpoznał sprawy do 30 kwietnia 2022 roku, a nawet nie poinformował uczestników postępowania o innym terminie. Przez ponad rok nie podejmował żadnych czynności w postępowaniu, nie informował stron o przyczynach braku rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie. Zamiast tego Wojewoda, pismem z dnia 26 czerwca 2023 r., wystąpił do Sądu Okręgowego we W. z prośbą o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii akt spraw sprawy, zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego we W. z dnia 21 stycznia 1991 roku, sygn. akt [...]. Za niezrozumiałe – w ocenie strony - należy uznać wystąpienie z tym wnioskiem dopiero w 2023 r., kiedy odpis ww. wyroku został przedłożony już w 2008 r. wraz z wnioskiem. Nadto przesłuchanie strony, celem uzupełnienia informacji w sprawie miało miejsce w dniu 11 marca 2015 roku. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie winien to pismo wystosować już wcześniej, a nie dopiero w 2023 roku i to rok po deklarowanej dacie zakończenia postępowania administracyjnego.
W tym czasie, tj. [...] lipca 2023 r. zmarł również wnioskodawca A. Ś., który jako kolejna ze stron tego postępowania, nie doczekał rozpoznania sprawy. Śmierć kolejnej osoby z kręgu uczestników postępowania ponownie wydłużyła czas rozpoznania sprawy, gdyż zachodziła konieczność ustalenia kręgu spadkobierców. Pismem z dnia 22 listopada 2023 r. został przedłożony oryginał wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia, regulującego spadkobranie po A. Ś. Do przedmiotowego pisma zostały załączone oświadczenia stron o miejscach zamieszkania na terytorium RP oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty wraz z kserokopiami dowodów osobistych.
Konkludując strona wyjaśniła, że postępowanie jest prowadzone od 15 lat, przy czym działanie w sprawie jest chaotyczne a organ podejmuje czynności, które mógł wykonać na wcześniejszym etapie. Jako niedopuszczalne należy bowiem uznać choćby wysyłanie zapytania do Sądu Okręgowego we W. w 2023 r. (rok po zadeklarowanej dacie zakończenia postępowania administracyjnego) w sprawie wyroku, który został przedłożony przez strony już w 2008 r. Powyższe wskazuje, że organ nie działał wnikliwie w przedmiotowym postępowaniu ani też nie podejmował działań, za pomocą których powinien ustalić podstawowe informacje w sprawie, w odpowiednim terminie. Stwierdzenia, iż przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły nie niweczy fakt jego zawieszania czy wyznaczania w początkowej fazie postępowania nowych terminów na rozpatrzenie sprawy. Pomijając bowiem okresy, w których postępowania było zawieszone organ faktycznie nie podejmował czynności w sprawie w sposób gwarantujący jego sprawne i szybkie zakończenie. Wręcz przeciwnie większość czynności była wykonywana znacznie po czasie, w którym winny być wykonane, a ostatnia informacja organu o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy zakładała, że zostanie ona rozpoznana w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r., a poprzedzająca ją pochodziła z 2013 r. Organ nie rozpoznał sprawy w żadnym z zadeklarowanych terminów. W tych okolicznościach – zdaniem strony skarżącej – ewidentnie zachodzi przewlekłość postępowania, której nadto trzeba przypisać charakter rażącej.
Uzasadniając z kolei wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej, wskazano, że mając na uwadze ciężar naruszeń organu, Sąd powinien skorzystać z obu wymienionych środków. W szczególności zaś na uwzględnienie zasługuje wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, gdyż postępowanie zostało zapoczątkowane przez A. Ś., który do wniosku przedłożył dokumenty potwierdzające fakt pozostawienia nieruchomości przez S. Ś. poza granicami RP. Pomimo jednak tego, organ nie podejmował oczekiwanych czynności celem niezwłocznego wydania decyzji w sprawie, co też zostało już powyżej wskazane. Strona skarżąca zatem bezskutecznie oczekuje na wydanie decyzji, co wiąże się z koniecznością podejmowania dodatkowych działań prawnych. Obawia się również, czy organ ustalił wszystkie okoliczności oraz czy po przedstawieniu dokumentów dotyczących spadkobrania po A. Ś. nie pojawią się kolejne okoliczności, których organ nie uwzględnił.
Wreszcie wskazano w skardze, że już właściciel pozostawionej nieruchomości, tj. S. Ś., podjął działania ukierunkowane na pozyskanie rekompensaty, inicjując sprawę przed Sądem Wojewódzkim we W.
Na koniec, strona skarżąca podniosła, że w przypadku wcześniejszej decyzji, jej poprzednik mógłby przykładowo zainwestować kwotę wypłaty, która mogłaby generować zyski. Tymczasem strona nadal oczekuje na wydanie decyzji. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej od organu należy uznać za uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie wywodząc, że pismem z dnia 30 listopada 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał J. Ł. i I. Ł. , za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania. Strony zostały wezwane do przedłożenia oświadczeń o miejscach zamieszkania, oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz dowodów potwierdzających posiadanie przez nie obywatelstwa polskiego. W piśmie organu pouczono o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdyby strony nie były w stanie dotrzymać terminu oraz wskazano, że nieuzupełnienie braków wniosku skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Do dnia podpisania odpowiedzi na skargę do akt sprawy nie zostały dołączone powyższe dokumenty.
Dalej Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek M. Ś., M. P., M. W., B. W. i E. A. wymogów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097). W postanowieniu tym organ prowadzący postępowanie wezwał strony w terminie 3 miesięcy do przedłożenia oświadczeń o wyborze formy realizacji prawa do rekompensaty oraz operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej przez S. Ś.
Wojewoda wyjaśnił, że po uzupełnieniu przez J. Ł. i I. Ł. braków wniosku, lub po upływie wyznaczonego terminu do ich uzupełnienia, organ prowadzący postępowanie podejmie kolejne czynności w sprawie. Nadto wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia 20 lutego 2024 r. uznał ponaglenie J. Ł., I. Ł., B. W., M. W., M. P. i M. Ś. za bezzasadne.
Przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2024 r. Wojewoda przesłał do tut. Sądu nieostateczną, decyzję z dnia 29 marca 2024., potwierdzającą m.in. prawo strony skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. Ś. poza granicami RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca wskazuje, że z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy ocenie przewlekłości postępowania ocenie podlega więc zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania trzeba traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).
W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku A. Ś. z grudnia 2008 r. Tym samym od momentu wszczęcia postępowania do dnia wniesienia niniejszej skargi minęło ponad 15 lat. Przez ten niewątpliwie długotrwały czas organ podejmował czynności procesowe w długich odstępach czasu, a przykładem tego jest to iż, pierwszą czynność w sprawie, która nie miała przy tym, charakteru skomplikowanego, przedsięwziął dopiero po ponad trzech latach od złożenia wniosku. Polegała ona na podjęciu, w dniu 23 lutego 2012 r., postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 30 czerwca 2013 r., który to termin także nie został przez organ dochowany. W efekcie tego Wojewoda w dniu 23 maja 2013 r. wydał kolejne postanowienie, którym wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 31 grudnia 2014 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że pomiędzy wydaniem powyższych postanowień organ nie podjął żadnych innych działań ukierunkowanych na rozpoznanie złożonego wniosku z wyjątkiem zawiadomienia z dnia 26 listopada 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwania wnioskodawcy o wskazane dokumenty.
Kolejno, organ w dniu 11 marca 2015 r. przesłuchał A. Ś. i następnie przez okres kolejnych trzech lat nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zaktualizował swoje działania dopiero w 2018 r. występując do Urzędu Miasta Wrocławia z zapytaniem czy strony postępowania nabyły prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa na terenie miasta W. z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z rozpoczętą w 1939 r. wojną. Nadto, w tym samym roku z uwagi na śmierć jednej ze stron postepowania zawiesił postępowanie na okres 2,5 roku, podejmując postępowanie dopiero w kwietniu 2021 r. Następnie do dnia wystąpienia przez stronę skarżącą w dniu 25 stycznia 2024 r. ze skargę na przewlekłość postępowania Wojewoda podejmował czynności ukierunkowane na rozpoznanie sprawy już w krótszych odstępach czasowych, tj.: w dniu 19 maja 2021 r., 3 listopada 2021 r., by następnie ponownie przez kolejnych 18 miesięcy zaniechać jakichkolwiek czynności. Dopiero w połowie 2023 r., a zatem na pół roku przed wystąpieniem ze skargą na przewlekłość, organ przedsięwziął działania zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, w tym wydał w dniu 4 grudnia 2023 r. postanowienie, którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia ustawowych wymogów, wezwał do strony do wskazania formy rekompensaty oraz przedłożenia operatu szacunkowego.
Wreszcie, już po wystąpieniu ze skargą na przewlekłość Wojewoda w dniu 29 marca 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne, ale jej podjęcia nie doczekał występujący w grudniu 2008 r. z wnioskiem A. Ś., który zmarł w lipcu 2023 r.
Tak długi czas prowadzenia niniejszego postępowania i podejmowanie w nim czynności w długich (kilkuletnich) odstępstwach czasu oznacza, że organ nie tylko pozostawał przewlekły, ale również, że jego przewlekłość – w ocenie Sądu – ma charakter kwalifikowany, tj. nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
Bezspornie należy przyjąć, że organ zaniechał rozpoznania wniosku skarżących w terminie, rażąco przekraczając określone w tym zakresie normy z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy stwierdzona przewlekłość wynikała przy tym wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Stąd zasadnym było przypisanie kwalifikowanej przewlekłości. Sytuacja bowiem, w której strona skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, że w kontrolowanej sprawie organ pozostawał przewlekły, a stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co też orzeczono w pkt. I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte zaś w pkt. III wynika z tego, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie wydał decyzję w dniu 29 marca 2024 r., to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu.
W konsekwencji przedstawionej oceny stanu przewlekłości i jej rażącego charakteru, Sąd przyznał stronie skarżącej, sumę pieniężną w wysokości 3000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie sumy pieniężnej i uznał, że kwota po 3000 zł dla każdej ze stron skarżących (co łącznie przy zaskarżeniu przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z grudnia 2008 r., daje kwotę 18 000 zł) będzie odpowiednią z punktu widzenia wskazanych uchybień organu oraz związanych z tym konsekwencji po stronie skarżącej w postaci tak długiego czasu oczekiwania na rozpatrzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd oddalił z kolei skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, niezależnie od przyznanej sumy pieniężnej, wskazując, iż wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową. Jest zatem niezależne od wniosków strony. Oddalając w tym zakresie skargę Sąd uwzględnił to, iż podejmowane przez organ działania ostatecznie doprowadziły do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –V sentencji wyroku, a o kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Zgodnie z tym ostatnim przepisem Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W judykaturze przyjmuje się, że możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek", przez który należy rozumieć m.in. takie okoliczności jak: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika trzeba więc każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OZ 519/19, wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 208/20, postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt I FZ 117/24, CBOSA; )
W realiach badanej sprawy Sąd uznał, że zachodzi uzasadniony przypadek miarkowania wysokości wynagrodzenia pełnomocnika do kwoty 240 zł, stanowiącej połowę kosztów, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023, poz. 1935). Za niniejszym przemawia charakter sprawy i konieczny nakład pracy pełnomocnika, a dokładniej to, że wraz ze skargą strony skarżącej ten sam pełnomocnik wystąpił jednocześnie również z pięcioma odrębnymi skargami, w których zaskarżył także przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wszystkie te skargi dotyczą przy tym tych samym okoliczności faktycznych i są zasadniczo jednakowe co do zawartych w nim wniosków, żądań i uzasadnienia. Z powodzeniem więc mogły być objęte jedną skargą a nie sześcioma odrębnymi z racji tego, iż przedmiot prawa był wspólny. Podobny stan faktyczny opisywanych spraw, tożsamość zawartych w nim żądań oraz ich treść pozwalały – w ocenie Sądu - na zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w tej sprawie. Niniejsze znajduje swoje uzasadnienie również w orzecznictwie, a przykładem tego jest chociażby postanowienie NSA z 9 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2822/19, CBOSA), w którym przyjęto, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy.
W tych okolicznościach Sąd przyjął, że na zasądzone koszty postępowania w niniejszej sprawie składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł oraz opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.