II SAB/WR 165/25

II SAB/Wr 165/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i E. P. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Stoszowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
E. i J. P. (dalej: skarżący, inwestorzy), pismem z dnia 24 września 2024 r., zwrócili się do Wójta Gminy Stoszowice (dalej: organ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu na części działki nr [...] w obrębie G., gmina S.
Pismem z dnia 25 września 2024 r. organ wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie przedłożenia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące otoczenie terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniej niż 50 m oraz dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw wody.
Skarżący, przy piśmie z dnia 7 października 2024 r., uzupełnili wniosek o wyszczególnione w wezwaniu elementy, przedkładając oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci energetycznej oraz opinię hydrogeologiczną dotyczącą możliwości ujęcia wód podziemnych.
Organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją z dnia 27 listopada 2024 r. (nr RR.6730.47.2024) wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w prowadzonej sprawie, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. W jej uzasadnieniu wskazano, że działka, której części dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie istnieje, została bowiem podzielona na działki nr [...] i [...]. W wyniku podziału działki doszło do zmiany stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem; zmienił się także krąg osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Status strony utracili właściciel działek nr [...] i [...] w O. W nowym stanie faktycznym i prawnym przestała istnieć działka nr [...] w G. oraz w wyniku obrotu powstałymi nieruchomościami pojawiły się nowe podmioty, które miałaby uzasadniony prawnie interes w udziale w przedmiotowym postępowaniu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. (nr SKO 4111/144/2024), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w sprawie nie wystąpił przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Zostało ono wszczęte na żądanie podmiotu, który posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także który był i nadal jest zainteresowany uzyskaniem decyzji merytorycznej, a rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji ma swoje oparcie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy argumentował, że wobec powzięcia przez organ informacji o podziale działki nr [...], jego obowiązkiem było wezwać inwestorów do zmiany wniosku, zważywszy na powstanie nowych działek dotąd nie objętych wnioskiem z dnia 24 września 2024 r. Końcowo Kolegium stwierdziło, że na bezprzedmiotowość postępowanie nie ma wpływu okoliczność, iż niektóre osoby utraciły statusu stron postępowania, a inne mogą mieć interes prawny w uczestniczeniu w takim postępowaniu. Wyjaśnienie tej kwestii i ustalenie kręgu stron postępowania należy doi organu pierwszej instancji.
W następstwie wydanej decyzji kasacyjnej, organ wezwał inwestorów w dniu 15 stycznia 2025 r. ponownie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie przedłożenia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące otoczenie terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, nie mniej niż 50 m oraz przedłożenie zmiany wniosku w zakresie wynikającym z podziału działki ewidencyjnej nr [...] w G.
Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. inwestorzy uzupełnili wniosek o wydanie warunków zabudowy, przedkładając mapę zasadniczą oraz poprawiony wniosek.
Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżących na przewlekłość organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111/26/2025), nie stwierdziło bezczynności ani przewlekłości organu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu wniosku w dniu 24 września 2024 r., decyzją z dnia 27 listopada 2024 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W sprawie organ pierwszej instancji wydal decyzję, która została następnie uchylona przez organ wyższej instancji. Wójt Gminy Stoszowice, wykonując pouczenie zawarte w decyzji Kolegium, doręczoną w dniu 10 stycznia 2025 r., postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku, w zakresie wynikającym z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, rzeczone uzupełnienie wniosku jest konieczne, bowiem podział nieruchomości, na której pierwotnie miała być realizowana inwestycja, przestała istnieć w wyniku jej podziału. Tym samym wszystkie wymagane przez ustawę elementy wniosku powinny być przez zainteresowanych skorygowane. W tej sytuacji, skoro termin 90 dni na załatwienie sprawy jeszcze nie upłynął, za niezasadny uznano wniosek, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Kolegium podkreśliło, że do wskazanego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość organu, zarzucając naruszenie:
1) art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, która to decyzja została uchylona decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu stwierdzającą brak przesłanek do uznania bezprzedmiotowości sprawy w wyniku zmiany numeracji działek;
2) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu przez organ sprawy w terminie określonym przez ustawę, zaniechaniu przez organ zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy pomimo rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w ustawie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki oraz braku pouczenia strony o prawie wniesienia ponaglenia;
3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego Państwa Prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;
4) art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz przeprowadzania dowodów zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem strony oraz w oparciu o wytyczne organu wyższej instancji w kolejnych rozstrzygnięciach uchylających postanowienia Wójta Gminy Stoszowice co powoduje brak rzeczywistych czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz powoduje przewlekłość postępowania administracyjnego.
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność i przewlekłość organu wynikająca z prowadzonego przez Wójta Gminy Stoszowice postępowania w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy.
Na wstępie, w ślad za art. 53 § 2b p.p.s.a., wskazać należy, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie.
Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowali do organu wyższego stopnia (SKO) ponaglenie. Z akt sprawy wynika, że Kolegium, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111/26/2025), nie stwierdziło bezczynności ani przewlekłości organu. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wyjaśnić trzeba, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowano w przepisach k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowego dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód".
Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin do wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazuje on, że termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Ustawodawca, w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidział także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy zaliczyć konieczność uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (a w przedmiotowej sprawie – wniosku o ustalenie warunków zabudowy), który powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18).
W świetle powyższych rozważań oraz na podstawie analizy akt sprawy, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności, jak również przewlekłości w prowadzonym postępowania.
Wniosek skarżących inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został 24 września 2024 r., natomiast w związku ze stwierdzonymi brakami formalnymi, organ wystosował w dniu 25 września 2024 r. wezwanie do ich uzupełnienia w terminie 7 dni po rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 7 października 2024 r. skarżący uzupełnili braki wniosku. Następnie, uznając, że działka planowana do zainwestowania została podzielona na działki nr [...] i [...], powodując zmianę stanu prawnego i faktycznego, a w efekcie – zmianę kręgu osób mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ, po uprzednim zawiadomieniu inwestorów o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją z dnia 27 listopada 2024 r. (nr RR.6730.47.2024), umorzył postępowanie administracyjne w prowadzonej sprawie, uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Zestawienie dat: złożenia wniosku o wydanie decyzji oraz załatwienia sprawy nakazuje przyjąć, że organ zakończył prowadzone w sprawie postępowanie z zachowaniem terminu określonego w art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślić należy, że późniejsza decyzja organu odwoławczego z dnia 27 grudnia 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchomiła na nowo bieg terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w oparciu o wyżej wskazane przepisy szczególne. Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie Kolegium wpłynęło do organu w dniu 10 stycznia 2025 r., a zatem złożona w dniu 15 stycznia 2025 r., czyli w trakcie ponownego biegu 90-dniowego terminu na załatwienie sprawy, skarga inwestorów na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona.
Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd – w ramach kontroli bezczynności organu – nie ocenia zasadności argumentacji przedstawionej w wydanym rozstrzygnięciu kończącym postępowania. W niniejszej sprawie oceny takiej dokonał organ odwoławczy, który we wzmiankowanej decyzji z dnia 27 grudnia 2024 r. nie podzielił stanowiska organu o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że realizując wskazania zawarte w kasacyjnej decyzji Kolegium, postanowieniem wydanym w dniu 15 stycznia 2025 r., wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a tym samym podjął dalsze czynności mające na celu merytoryczną ocenę wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W kwestii natomiast zaskarżonej przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy – zarówno w toku postępowania zakończonego decyzją dnia 27 listopada 2024 r. (nr RR.6730.47.2024), jak i po otrzymaniu decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 27 grudnia 2024 r. Nie miały one charakteru pozornego i opieszałego, lecz zmierzały do usunięcia wadliwości wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Analiza akt sprawy dowodzi, że pomiędzy pismem skarżących z dnia 7 października 2024 r. stanowiącym uzupełnienie braków formalnych wniosku, a wydaniem przez organ decyzji z dnia 27 listopada 2024 r., organ podejmował czynność zmierzające do załatwienia sprawy, pozyskując informacje z rejestru gruntów znajdujących się z sąsiedniej gminie D., zasięgając opinii radcy prawnego, a także – informując inwestorów o gotowości decyzyjnej – wyznaczył im 7-dniowy termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto, okoliczność podjęcia błędnego rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy – jak przyjął organ odwoławczy w decyzji z dnia 27 grudnia 2024 r. – nie stanowiła wystarczającego powodu do stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Inaczej mówić, wynik późniejszej weryfikacji zajętego przez organ w formie procesowej stanowiska nie świadczy jeszcze o tym, że zostało ono podjęte jedynie w celu załatwienia sprawy wskutek wydania z założenia błędnej decyzji. Także ocena kolejnego etapu postępowania, następującego po doręczeniu organowi decyzji Kolegium z dnia 27 grudnia 2024 r., nie mogła doprowadzić Sąd do konkluzji o jego przewlekłości. Organ niezwłocznie (tj. 15 stycznia 2025 r.) przystąpił bowiem do wykonania wskazań organu odwoławczego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.