II SAB/Wr 1525/22

II SAB/Wr 1525/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P., J.S., K. S., K.S1, M. K., na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 26 października 2022 r. D. P., K. S.(1), J. S., M. K. i K. S. (dalej jako "skarżący") zarzucili bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako "organ") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. M.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych:
W dniu 11 czerwca 2008 r. I. S. złożyła do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. M. i P. M. (rodziców wnioskodawczyni) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 10 marca 2009 r. do organu wpłynął wniosek T. M., dotyczący tej samej sprawy.
Wojewoda Dolnośląski ustalił, że zaświadczeniem z dnia 28 września 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. potwierdził uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Polski B. S., D. P., J. S.(1) i A. Z. (obecnie K.). W związku z wątpliwościami jakie wzbudziła treść tego zaświadczenia w odniesieniu do przedstawionych Wojewodzie dokumentów do sprawy, organ wszczął w tym przedmiocie postępowanie i decyzją z dnia 16 marca 2015 r. stwierdził, że zaświadczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa, z uwagi na nieprawidłowe określenie osób uprawnionych do rekompensaty. Jednocześnie organ ustalił, że uprawnieni do jej otrzymania byli na dzień wydania zaświadczenia I. S. (córka),oraz T. M. i B. S. (jako spadkobierczynie po zmarłym R. M., synu M. M.).
I. S. zmarła w 2009 r., a w jej miejsce do postępowania wstąpili D. P., J. S.(1) i A. K. (oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty z 2015 r.). Pismem z dnia 30 lipca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Archiwum Państwowego o informacje na temat posiadania dokumentów mogących potwierdzić pozostawienie przez M. M. majątku. Odpowiedź na pismo wpłynęło do organu w dniu 10 września 2015 r.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych złożonych wniosków.
W dniu 30 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do urzędów państwowych o przekazanie informacji posiadanych przez te urzędy, istotnych z punktu wodzenia prowadzonej sprawy o pustelnie rekompensaty oraz wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2018 r.
Pismem z dnia 22 października 2021 r. wnioskodawcy zwrócili się z wnioskiem o udzieleni informacji o stanie postępowania, i wywiedli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 22 lipca 2022 r. zmarł wnioskodawca J. S.(1), a spadek po nim nabyli K. S.(1), J. S., M. K. i K. S., którzy wstąpili do postępowania (oświadczenie z dnia 7 września 2022 r. ).
W dniu 28 października 2022 r. strony ponownie wywiodły ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. (a zatem już po wniesieniu skargi) organ wezwał strony, które wstąpiły do postępowania po zmarłym wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. organ dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez B. S., D. P. i A. K. wymogów i wezwał do wskazania preferowanej formy rekompensaty.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 stycznia 2023 r. organ wydał w stosunku do wszystkich skarżących decyzję w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (2008 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
O ile pod pojęciem "bezczynności" jednomyślnie rozumiano stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36, o tyle pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 lipca 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA).
Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa, t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszej sprawie od złożenia przez wniosku przez poprzedniczkę prawną skarżących (11 maja 2008 r.) do momentu wniesienia skargi minęło ponad 14 lat. Podkreślić należy, że we wskazanym okresie prowadzono wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne. Co więcej, z że przez pierwsze 6 lat organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Dopiero w 2014 r. zbadał zaświadczenie ustalające krąg osób uprawnionych sprawie do otrzymania rekompensaty i ustalił prawidłowy krąg tych osób w decyzji z dnia 16 marca 2015 r.
Co również bardzo istotne, drugie z dzieci M. M. – syn R. wystąpił z wnioskiem o rekompensatę i jego spadkobiercy zrealizowali uprawnienie w 1998 r. Wojewoda dysponował zatem pokaźnym materiałem pozwalającym na załatwienie niniejszej sprawy w terminie znacznie krótszym (np. opis i operat szacunkowy pozostawianej poza granicami Polski nieruchomości). Pomimo tego kolejne czynności w sprawie podejmowane były z kilkuletnimi przerwami, a decyzja w sprawie, wydana w roku 2023 , podjęta została na podstawie dokumentów zgromadzonych w roku 2021 r.
Można zatem stwierdzić, że podejmowane czynności wyjaśniające oraz inne czynności procesowe prowadzone były w sposób zdekoncentrowany w dużych odstępach czasowych. Na szczególną uwagę zasługuje tu także fakt, że D. P. złożyła w dniu 15 lipca 2016 r. wymagane przez organ dokumenty, a pomimo tego kolejną czynność Wojewoda podjął w dniu 24 stycznia 2018 r. Dziewiętnastomiesięczna przerwa pomiędzy podejmowanymi czynnościami musi zostać uznana za przewlekłość.
Kolejno, przez cały zasadniczo rok 2018, 2019, 2020 i 2021 Wojewoda nie podjął żadnej czynności. W roku 2018 spływały do organu informacje o które się zwracał uprzednio, jednakże organ ograniczał się wyłącznie do dołączania ich do akt sprawy. Natomiast czynności podjął dopiero po złożeniu przez strony drugiego ponaglenia w sprawie. Organ zaniechał również wyznaczania kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy i informowania o tym stron (PRZEWLEKŁOŚĆ). Sprawa nie została również załatwiona w terminie ustawowym, a terminy z art. 36 kpa albo nie były wyznaczane albo wyznaczane były niezasadnie, tylko w celu usprawiedliwienia bezczynności organu.
W takich okolicznościach uznać należało, że wystąpiły w sprawie zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłości.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.
Sąd w niniejszej sprawie , mając na uwadze fakt, że przed wydaniem wyroku w sprawie decyzja została wydana, umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy, albowiem orzekanie w tym względzie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa)
Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).
W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Musiałyby bowiem w sprawie wystąpić okoliczności określone w art. 35 § 5 kpa, co oczywiście nie miało tu miejsca. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości. Co do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana przez tak długi okres czasu.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd zadecydował o przyznaniu skarżącym od organu sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość i bezczynność organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwianiu stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie po 1000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżących i jest w zasadzie zbieżna z żądaniami skargi. Sąd uznał, że przyznanie sumy pieniężnej w innej kwocie dla jednej ze skarżących nie znajduje uzasadnienia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).
Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 § 1 pkt 4 ppsa.