II SAB/Wr 1470/22

II SAB/Wr 1470/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1652/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-12
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 26 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 26.10.2021 r. (data wpływu do organu 31.10.2022 r.) D. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Strzelińskiego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z 27.06.2017 r. Starosta Strzeliński, w związku z żądaniem skarżącej, wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżąca szczegółowo opisała przebieg w ten sposób zainicjowanego postępowania, w tym podała, że w sprawie dwukrotnie orzekał na jej korzyść Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyroki z 18.02.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15 i z 10.12.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 546/18), uchylając wydawane w sprawie decyzje administracyjne. Skarżąca wskazała, że związku z niezałatwieniem sprawy i przewlekłym jej prowadzeniem złożyła ponaglenie do Wojewody Dolnośląskiego zawarte w piśmie z 20.07.2022 r. Postanowieniem z 18.08.2022 r. Wojewoda Dolnośląski nie stwierdził bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Strzelińskiego. Skarżąca nie podzieliła takiego stanowiska. W jej ocenie narusza ono wytyczne wynikające z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18.02.2026 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15. Odnosząc się z kolei do wniosku Starosty Strzelińskiego o załatwienie sprawy lub wyznaczenie innego organu na podstawie art. 26 § 3 w związku z art. 26 § 2 k.p.a. skierowanego do Wojewody Dolnośląskiego po wydaniu przez Starostę postanowienia o wyłączeniu pracowników, zdaniem skarżącej, ten wniosek nie obejmował postępowania wznowionego 27.06.2017 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Również postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 06.07.2022r. wyznaczające Starostę Świdnickiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej w sprawie zakończonej decyzją z 07.04.2009 r. nie odnosi się do postępowania wznowionego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym w skardze wniesiono o stwierdzenie, że Starosta Strzeliński dopuścił się w załatwieniu sprawy bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem praw, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta Strzaliński wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniami tego organu z 05.04.2022 r. oraz z 05.05.2022r. wszyscy pracownicy Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Strzelinie zostali wyłączeni z postępowania administracyjnego powadzonego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda Dolnośląski natomiast postanowieniem z 06.07.2022 r. wyznaczył Starostę Świdnickiego do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009 r. oraz postanowieniem z 06.07.2022 r. wyznaczył Starostę Świdnickiego do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzelińskiego z 19.11.2013 r. W tej sytuacji Starosta Strzeliński pismem z 14.07.2022 r. przekazał akta sprawy w całości do Starosty Świdnickiego. W związku z powyższym Starosta Strzeliński nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w tej sprawie.
W piśmie procesowym z 21.04.2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, D. M. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w kwestii bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Strzelińskiego. Skarżąca podkreśliła, że w stosunku do decyzji Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009r. (nr 128/2009), prowadzonych jest kilka odrębnych postępowań administracyjnych, których podstawy prawne wznowienia wyznaczają odrębne i wydawane w różnych datach kalendarzowych (latach) postanowienia o wznowieniu, stosownie do treści art. 149 k.p.a. Były to postanowienia wydawane na podstawie różnych podstaw prawnych wynikających z treści art. 145 k.p.a. Postępowania te wymagają odrębnych ustaleń faktycznych w wyniku przeprowadzenia odrębnych postępowań dowodowych. Dotychczas wydawane były w odniesieniu do tych postępowań (jako rozstrzygające sprawę stosownie do art. 104 k.p.a.) odrębne decyzje. Do każdego z tych postępowań, z uwagi na inną datę wydania postanowienia o wznowieniu zastosowanie mają odmienne regulacje prawne (np. wynikające ze zmiany k.p.a.), nadto stosownie do treści art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. powinny być prowadzone odrębne akta spraw. Na tę potrzebę wskazywał m.in. w wyroku z 12.02.2020 r., sygn. akt II OSK 1974/19, Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż Starosta Strzeliński prowadził jedne akta spraw dla wszystkich postępowań dotyczących danej inwestycji budowlanej. W związku z tym jest istotnym, że w odniesieniu do decyzji z 07.04.2009 r. toczy się kilka postępowań wznowieniowych. Brak jest podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia tożsamości tych postępowań z uwagi na odrębny stan faktyczny i prawny każdego z nich. Również upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji niweczy możliwość uchylenia decyzji i ewentualny wpływ tego uchylenia na tok prowadzenia poszczególnych postępowań wznowieniowych, co powoduje konieczność przeprowadzenia i merytorycznego zakończenia każdego z postępowań wznowieniowych. Skarżąca podtrzymała również twierdzenia skargi dotyczące tego, że Starosta Strzeliński nie wystąpił z wnioskiem do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie innemu organowi administracyjnemu lub przejęcie do prowadzenia przez Wojewodę postępowania wznowionego na mocy postanowienia z 27.06.2017 r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazuje na to jednoznacznie treść wniosku Starosty do Wojewody, który w dwóch odrębnych punktach wniosku poprzez wskazanie wydawanych decyzji wnioskuje o przekazanie postępowań wznowieniowych prowadzonych w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., nie wnosi natomiast o przekazanie trzeciego z prowadzonych postępowań wznowieniowych prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wymienia decyzji wydawanych w trakcie trwania postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o tę przesłankę. Tym samym nie mogło nastąpić przekazanie Staroście Świdnickiemu postępowania wznowieniowego wznowionego w oparciu przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Potwierdza to treść uzasadnienia postanowienia Wojewody Dolnośląskiego. Potwierdza to także decyzja Starosty Świdnickiego z 12.10.2022 r., nr 972/2022, wydana po przeprowadzeniu postępowań, w której organ ten rozstrzygnął jedynie w odniesieniu do przekazanych mu przez Wojewodę postępowań wznowieniowych wznowionych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sprawach gdy właściwy organ ma wydać decyzje, postanowienie, o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt, czy dokonać czynności o których mowa w pkt 4.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że na datę wniesienia skargi z 26.10.2022 r. Starosta Strzeliński nie prowadził już postępowania przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), albowiem w wyniku podjęcia przez Wojewodę Dolnośląskiego niezaskarżalnego postanowienia z 06.07.2022 r. organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę (gdy doszło do wyłączenia pracowników tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), wyznaczył Starostę Świdnickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia podania skarżącej w sprawie wznowienia podstępowania zakończonego opisaną decyzją z 07.04.2009 r. Starosta Strzeliński utracił zatem właściwość do załatwienia sprawy, którą przekazano Staroście Świdnickiemu. Co za tym idzie już na dzień wniesienia niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłość Starosty Strzelińskiego brak było możliwości zobowiązania go przez Sąd do wydania aktu administracyjnego, a więc wydania zasadniczego orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania - przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wbrew również twierdzeniom skarżącej, w ocenie Sądu, na dzień wniesienia skargi nie istniała bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez Starostę Strzelińskiego postępowania wznowieniowego w oparciu przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z rozstrzygnięcia postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z 06.07.2022 r. wynika, że Starosta Świdnicki został wyznaczony do rozpatrzenia poddania skarżącej z 06.05.2009 r. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzalińskiego z 07.04.2009 r. Na skutek tego podania prowadzone było jedno postępowanie wznowieniowe, którego zakres w odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania uległ rozszerzeniu. Wynika to chociażby z wyroku tut. Sądu z 18.02.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15, gdzie w wytycznych do dalszego postępowania nakazano Staroście ustalić stan faktyczny sprawy oraz dokonać jego oceny mając na względzie również wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Tym samym na wniosek skarżącej prowadzone było jedno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzalińskiego z 07.04.2009 r. w oparciu o przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i 5 k.p.a. Nie jest natomiast rolą Sądu w niniejszej sprawie kontrolować decyzję Starosty Świdnickiego z 12.10.2022 r. (nr 972/2022) w kwestii prawidłowości oceny zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei powołany przez skarżącą wyrok NSA z 12.02.2020r., sygn. akt II OSK 1974/19, nie dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), ale wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 19.11.2013 r. (nr 402/2013), zmieniającą decyzję Starosty Strzelińskiego z 07.04.2009 r. (nr 128/2009).
Podsumowując, badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bezczynność organu administracyjnego względnie przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując w takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528).
Stwierdzić zatem należało, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja wskazana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiącym, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi należy uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako bezczynność/przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na utratę przez zaskarżony organ administracji kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi na opieszałość organu administracyjnego, którym jest nakazanie rozstrzygnięcia sprawy przez zaskarżony organ, skoro utracił on uprzednio możliwość wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - w następstwie wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika i niezdolności organu do załatwienia sprawy, skutkiem czego doszło do wyznaczenia przez organu wyższego stopnia w trybie art. 26 § 2 k.p.a. innego podległego mu organu do załatwienia sprawy. Wniesienie w takim przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłości postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Powołując się stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, przyjdzie jeszcze zauważyć, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu w ten sposób kwalifikowanej opieszałości, nie zaś uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. W realiach badanej sprawy taki cel skarżąca może natomiast osiągnąć poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w której organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Decyzja taka stanowi podstawę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego.
Sąd dostrzega, że w przypadku postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzalińskiego z 07.04.2009 r. (nr 128/2009), pomimo tego że skarżąca dochowała aktów wymaganej staranności, albowiem zażądała wznowienia postępowania już 06.05.2009 r., tj. 29 dniu od wydania decyzji z 07.04.2009 r., to Starosta nie był w stanie przed upływem terminów z art. 146 k.p.a. wydać decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Taką postawę Starosty Strzalińskiego nie można inaczej zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, polegającego na obstrukcyjnym prowadzeniu postępowania, w sposób tak nieudolny aby nie wykazać wady decyzji z 07.04.2009r., którą można zakwalifikować jako przesłanka wznowienia postępowania. Dlatego odsuwając na bok wywody prawne należy wskazać, że zabrakło ze strony Starosty Strzalińskiego wzięcia odpowiedzialności za błędy i powiedzenia skarżącej, tak po ludzku, zwykłego słowa: "przepraszam".
Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.