II SAB/WR 1426/22

II SAB/Wr 1426/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 735
art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. sp. z o.o. S. K. A. z/s w P. na bezczynność Starosty Górowskiego w przedmiocie wznowionego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Starosta Górowski dopuścił się bezczynności we wznowionym na wniosek strony skarżącej postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Górowskiego z dnia 29 października 2019 roku, którą zmieniono decyzję tego organu z dnia 28 grudnia 2017 roku zatwierdzającą projekt budowlany; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Górowskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Górowskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zwraca stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu.
Uzasadnienie
W dniu 14 maja 2020 r. D. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. (dalej: strona skarżąca) złożyła do Starosty Górowskiego (dalej: Starosta) podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2017 r. nr BD-207/17 częściowo zmienioną decyzją z dnia 29 października 2019 r. nr BD-207-1/17-19 wydaną na rzecz O. sp. z o.o. w W.
Postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. nr BD.6740.223/P/1/2020 Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę 28 grudnia 2017 r. zmienioną decyzją z dnia 29 października 2019 r. Następnie decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. znak: BD.6740.223.D2020 Starosta odmówił wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz z dnia 29 października 2019 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu żywca.
Od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) złożyła strona skarżąca. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia 21 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał na nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Zaznaczył m.in. że "każda ze spraw winna była zostać rozpoznana oddzielnie".
Decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2021 r. została zakwestionowana w drodze sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez stronę skarżącą. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 206/210) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw w całości. W dniu 11 października 2021 r. Wojewodzie doręczony został odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W dniu 8 listopada 2021 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie na zwłokę Starosty w rozpatrzeniu sprawy z jej wniosku z dnia 14 maja 2020 r., przekazanej do ponownego rozpoznania decyzją z dnia 21 marca 2021 r.
W dniu 15 listopada 2021 r. Starosta wystąpił do Wojewody o zwrot akt sprawy w związku z wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. Akta zostały przekazane Staroście w dniu 28 stycznia 2022 r.
W dniu 22 lutego 2022 r. Starosta w myśl zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody, wystąpił do strony skarżącej o określenie, którego postępowania dotyczy wniosek o wznowienie – dotyczącego pozwolenia na budowę, czy zmiany pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, strona skarżąca odpowiedziała w dniu 9 marca 2022 r., że wniosek dotyczy decyzji zmieniającej z dnia 29 października 2019 r. nr BD-207-1/17-19.
Postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. nr BD.6740.223.2020.2022 Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną z dnia 29 października 2019 r. nr BD-207-1/17-19.
W dniu 21 października 2022 r. strona skarżąca wniosła za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika ponaglenie na bezczynność w rozpoznaniu sprawy i brak wydania decyzji merytorycznej w wyniku wznowienia postępowania. W ponagleniu wskazano, że organ od momentu wznowienia w dniu 30 marca 2022 r. pozostaje w bezczynności, a stronie nie doręczono żadnych pism, w tym zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Również w dniu 21 października 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Starosty wniesiona przez stronę skarżącą działającą przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia postępowania w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania akt sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w ponagleniu z dnia 21 października 2022 r, a także wskazano, że milczący upływ 6 miesięcy od dnia wznowienia postępowania świadczy o bezczynności organu oraz podkreślono, że sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że postępowanie "utknęło" po jego wznowieniu, gdyż na wniosek z dnia 24 lutego 2022 r. dokumenty dotyczące sprawy przesłano ponownie do Wojewody Dolnośląskiego i do dnia dzisiejszego (data pisma – 27 października 2022 r.) nie zostały zwrócone, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji rozstrzygającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie – co jasno wynika z jej treści - dotyczy bezczynności Starosty Górowskiego w załatwieniu sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Górowskiego z dnia 29 października 2019 r. nr BD-207-1/17-19 którą zmieniono decyzję tego organu nr BD-207/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą O.(1) sp. z o. o. z siedzibą w C. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę części magazynu żywca.
Skarga poprzedzona została ponagleniem z dnia 21 października 2022 r., w którym pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Staroście przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżenia regulują w niniejszej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA).
Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu.
Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że postępowanie zainicjowane przed Starostą Górowskim wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 14 maja 2020 r. o wznowienie postępowania podzielić można na dwa etapy. Pierwszy etap, po wydaniu w dniu 29 maja 2020 r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. (zmienioną decyzją z dnia 19 października 2019r.) zakończony został decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. "o odmowie wznowienia postępowania" [...]. W tym okresie organ nie dopuścił się bezczynności. Decyzję rozstrzygającą wydano bowiem w ciągu dwóch miesięcy od dnia wznowienia postępowania.
Kolejny etap postępowania stanowił konsekwencję decyzji Wojewody Dolnośląskiego którą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 28 lipca 2020 r. i przekazano sprawę wznowienia do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Etap ten rozpoczął się z dniem zwrotu Staroście akt administracyjnych (przekazanych uprzednio Wojewodzie przez Sąd wraz odpisem prawomocnego wyroku oddalającego sprzeciw na decyzję kasacyjną), co nastąpiło w dniu 28 stycznia 2022r. po interwencji Starosty. W tym okresie Starosta dopuścił się już bezczynności.
Zgodnie z wytycznymi decyzji kasacyjnej organ obowiązany był bowiem ustalić, której z decyzji ostatecznych wskazanych we pierwotnym wniosku dotyczyło żądanie wznowienia postępowania. Stosowne wezwanie Starosta wystosował dopiero w dniu 22 lutego 2022 r. W dniu 9 marca 2022 r. wpłynęło oświadczenie Spółki wskazujące, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji z 29 października 2019 r. Postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.
Przedstawione okoliczności wskazują na zasadność skargi. Od dnia otrzymania akt administracyjnych do dnia wniesienia skargi – czyli przez okres dziesięciu miesięcy - organ nie załatwił sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 października 2019 r. przez wydanie decyzji administracyjnej. Spełnione zostały zatem przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w przepisach k.p.a. Jednocześnie organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należało orzec, że Starosta dopuścił się bezczynności we wznowionym postępowaniu, zobowiązując jednocześnie organ (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego wznowione postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I i pkt III sentencji wyroku).
Oceniając natomiast charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, przy czym, z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy uznawane jest za przekroczenie na tyle duże, a przez to też i oczywiste, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, CBOSA). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza także wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy.
Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Sprawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 października 2019 r. od chwili sprecyzowania przez skarżącą przedmiotu żądania (tj. 9 marca 2022 r.) procedowana była, licząc do dnia wniesienia skargi, od 6 miesięcy. W sprawie nie doszło zatem do kilkunastokrotnego przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Także analiza przebiegu postępowania nie wskazuje, aby bezczynność która wystąpiła w ostatnim okresie spowodowana była opisaną wcześniej postawą organu (tj. brakiem woli załatwienia sprawy, czy lekceważeniem wniosku strony). Wynikała ona głównie z braku akt administracyjnych koniecznych do załatwienia sprawy. Oczywiście fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych, nie uwalnia go od zarzutu bezczynności, gdyż brak akt przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 stycznia 2021r. (sygn. akt II OSK 2540/20, CBOSA) rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Zatem brak działania organu ze względu na przekazanie akt Wojewodzie, Sąd ocenia negatywnie. Nie znajduje jednak podstaw do uznania, że takie zachowanie Starosty skutkowało rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 225 p.p.s.a Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego (pkt V sentencji wyroku).