II SAB/WR 1422/22

II SAB/Wr 1422/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 par. 1, par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. N. i D. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. i D. N., (dalej strona, skarżący) wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę z dnia 23 września 2022 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, która w ich ocenie polegała na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia 25 października 2021 r., nr AB-S.6740.2021.1.MK. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania oraz ustanowienie na rzecz skarżących od strony przeciwnej zadośćuczynienia, które jest jedynym środkiem motywującym organ na uzyskanie odpowiedzi.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w dniu 16 listopada 2021 r. zostało wniesione odwołanie od decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia 25 października 2021 r., nr AB-S.6740.2021.1.MK. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które zostało przesłane Wojewodzie pismem z dnia 22 listopada 2021 r. Po wskazaniu na art. 35 § 3 k.p.a. zauważono, że organ II instancji nie wydał decyzji i nie zawiadomił skarżących o przyczynach zwłoki. W dniu 27 maja 2022 r. wysłane zostało przez Wojewodę do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie. Minister uznał ponaglenie za zasadne i stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do złożenia skargi, skarżący nie otrzymali decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przyczyną długiego rozpoznania odwołania w tej sprawie jest konieczność rozpoznania sprawy w sposób należyty i zgodny z prawem. Nadto organ długotrwałość postępowania uzasadniał brakami kadrowymi.
Przy piśmie z dnia 10 lutego 2023 r. kierowanym do Sądu organ poinformował o wydaniu w dniu 9 lutego 2023 r. decyzji nr IF-O.7821.15.2021.MMJ, której kopię załączono do tego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania odwołania skarżących z dnia 16 listopada 2021 r. od decyzji organu I instancji z dnia 25 października 2021 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesiono za pośrednictwem organu, który winien rozpoznać odwołanie, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie przekazania do Wojewody odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce 1 grudnia 2021 r., organ ten powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Wojewoda takich działań nie podjął. Wobec braku podejmowania przez organ odwoławczy czynności zmierzających do zakończenia postępowania odwoławczego, skarżąca strona złożyła ponaglenie z dnia 25 maja 2022 r. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uwzględnił ponaglenie uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył Wojewodzie dodatkowy 30 dniowy termin na załatwienie sprawy i zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Dopiero w dniu 9 lutego 2022 r., czyli ponad 4 miesiące od wywiedzenia skargi na bezczynność organ wydał decyzję w sprawie.
Zdaniem sądu opieszałej postawy organu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć powoływanie się na potrzebę rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasadny praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Usprawiedliwieniem nie są również braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, a przy tym nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., ale również zignorował termin wyznaczony na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Dalej trzeba stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Nagannej postawy organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie usprawiedliwia nawet trudna sytuacji wynikająca ze stanu zagrożenia epidemiologicznego wprowadzonego na terenie kraju, a także podyktowany tym fakt wstrzymania biegu terminów załatwienia spraw w postępowaniu odwoławczym.
Przyjdzie przy tym stwierdzić, że stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych dotyczył – z pewnymi przerwami – jedynie okresu od 17 grudnia 2020 r. do 22 czerwca 2021 r. W przypadku rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy już w dniu 1 grudnia 2021 r., a więc wówczas już stan wstrzymania terminów załatwienia postępowań odwoławczych ustał, gdyż nastąpiło to w dniu 22 czerwca 2021 r. Po tej dacie upłynęło kolejnych kilka miesięcy, w których organ odwoławczy był zobligowany przepisami k.p.a. do załatwienia sprawy. Jak jednak wynika z kopii akt administracyjnych organ odwoławczy w tym terminie nie tylko nie zakończył postępowania ale nawet nie poinformował o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla, że organ odwoławczy bez uzasadnionych przyczyn i w sposób całkowicie niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo oczywistego i rażącego przekroczonych terminów) o charakterze kwalifikowanym (pkt II sentencji wyroku).
Wobec informacji skierowanej do Sądu pismem z dnia 10 lutego 2023 r. o wydaniu decyzji nie było podstaw do zobowiązywania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W tych okolicznościach w pkt III sentencji wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej w kwocie 200 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację strony, jej niewątpliwie naruszone zaufanie do organów oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Tym samym Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę wpisu uiszczonego od skargi.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.