II SAB/Wr 1112/22

II SAB/Wr 1112/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Koszty postępowania
Sygn. powiązane
II OZ 246/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149 par. 1,  par. 1a,  par. 2,  art. 151,  art. 52  par. 2,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 1 pkt 1,  par. 2,  art. 36 par. 1,  par. 2,  art. 12,  art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w przedmiocie realizowania robót budowlanych I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. (data nadania 1 sierpnia 2022 r.) K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w związku ze wszczętym postępowaniem administracyjnym w sprawie realizowania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr 157/11 i z dnia 19 grudnia 2013 r. nr 540/2013, wydanych przez Starostę Jeleniogórskiego, na skutek braku:
1. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Starosty Karkonoskiego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") oraz braku umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek, co skutkuje prowadzeniem postępowania administracyjnego tożsamego pod względem podmiotowym i przedmiotowym - z urzędu i na wniosek,
2. ustalenia w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów szczególnych,
3. wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, mimo że - zadaniem organu - mógł zaistnieć przypadek określony w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (zwana dalej "Pr.bud."),
4. przekazania stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. wniosku z dnia 8 września 2021 r. o wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. (w powiązaniu z art. 26 § 3 oraz § 2 K.p.a.) od udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie realizowania przedmiotowych robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz z przeprowadzenia kontroli dotyczącej wykonania zaleceń zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2021 r. dotyczących rozbiórki rusztowań i podmurowania ubytków w szczytach ostatniej kondygnacji na działce nr [...] Pałac [...] - do załatwienia przez właściwy organ,
5. wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ,
6. wydania decyzji umorzeniowej na podstawie art. 105 K.p.a. wobec braku przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz prowadzenia postępowania naprawczego.
Skarżąca w oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy poprzez wydanie stosownych aktów administracyjnych oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wobec skali nieprawidłowości oraz stosunku organu do sprawy oraz stron postępowania, który to wszelkie wnioski i zastrzeżenia strony traktuje jako "brak podjęcia współpracy z organem" a próbę przywrócenia stanu zgodnego z prawem za pomocą dostępnych środków prawnych za "udaremnianie czynności administracyjnych", co w konsekwencji ma na celu przeforsowanie czynności pozbawionych legalności i prawidłowości, skarżąca wniosła o rozważenie zastosowania wobec organu sankcji w postaci ukarania grzywną.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że wielokrotnie wyznaczał terminy kontroli budowy, które nie doszły do skutku. Inwestor i osoby reprezentujące inwestora wielokrotnie udaremniały przeprowadzenie czynności kontrolnych, co uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z oględzin potwierdzającego zakres i prawidłowość wykonanych przez inwestora zaleceń mających na celu usunięcie zagrożeń. Ustosunkowując się zaś do zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawach określonych w rozdziale 5a Pr.bud. wszczyna się z urzędu, co zapisano w art. 53a, zaś zawiadomienie Starosty Powiatu nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania lecz powiadomieniem o zaistniałych nieprawidłowościach. Ponadto, postępowanie, na obecnym etapie, nie może być zakończone decyzją (w tym być może umarzającą) bez przeprowadzenia kontroli, której celem jest ustalenie aktualnego stanu obiektu, rusztowań i wykonanych zabezpieczeń. W uzasadnieniu organ opisując przebieg postępowania, zauważył w konkluzji, że Pr.bud. nakłada na organy nadzoru budowanego jak i uczestników procesu budowlanego prawa i obowiązki. PINB jest organem pierwszej instancji. Podstawę czynności kontrolnych stanowią przepisy art. 81, art. 81a, art. 81c Pr.bud., na mocy których organy nadzoru budowlanego, ale również administracji architektoniczno-budowlanej, mają obowiązek nadzorowania i kontrolowania przestrzegania przepisów prawa budowlanego między innymi warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych czy właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Z przywołanych przepisów wynika, że czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Jak wynika z przywołanych przepisów kontrola mogła odbyć się z udziałem jednej osoby wyszczególnionej powyżej. Podstawą czynności kontrolnych było powiadomienie Starosty Powiatu z dnia 6 kwietnia 2021 r. oraz przepisy art. 50 i 51 Pr.bud., które uprawniają powiatowego inspektora do podjęcia czynności służbowych mających na celu usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w trakcie realizacji budowy. Obowiązkiem inwestora, właściciela i osób pełniących samodzielne funkcje techniczne na budowie jest udostępnienie terenu budowy do kontroli i współdziałanie w celu właściwego określenia zagrożeń i ich usunięcia. Warunkiem zakończenia postępowania jest przeprowadzenie kontroli sprawdzającej wykonania zaleceń zawartych w piśmie PINB z dnia 15 lipca 2021 r. oraz ustalenie obecnego stanu rusztowań i zabytku. Dopiero ustalenia tej kontroli mogą stanowić podstawę do wydania decyzji końcowej w tym, być może, decyzji umarzającej. Mając na uwadze powyżej opisany stan faktyczny i prawny, organ wniósł jak wyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (art. 1 § 1), a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność PINB we wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie realizowania na działce [...] (Pałac [...]) robót budowlanych na podstawie pozwoleń na budowę z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr 157/11 i z dnia 19 grudnia 2013 r. nr 540/2013 wydanych przez Starostę Jeleniogórskiego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 K.p.a.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że warunkiem skutecznego wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest wyczerpanie środków zaskarżenia poprzez złożenie uprzednio przez stronę skarżącą ponaglenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie, za takie Sąd uznał "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia 1 marca 2022 r. dołączone do doręczonego na wezwanie Sądu pisma z dnia 18 października 2022 r., w którym strona skarżąca wskazała, że organ "pozostaje w bezczynności, ale także prowadzi postepowanie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy".
Przechodząc do oceny wniesionej skargi pod kątem powołanych wyżej przepisów P.p.s.a., należy zwrócić uwagę, że – jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę – pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych jako mogących spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia. Należy w tym miejscu jeszcze podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Po wszczęciu postępowania pierwsza czynność organu w postaci zawiadomienia o terminie kontroli na działce [...] w B. mającej odbyć się w dniu 24 listopada 2021 r. została wykonana w dniu 22 października 2021 r. Poprzednia kontrola wyznaczona na dzień 14 września 2021 r., której celem było ustalenie obecnego zakresu i prawidłowości wykonanych (zaleconych) zabezpieczeń, w tym stanu technicznego i rusztowań, oraz podmurowania ubytków w szczytach ostatniej kondygnacji Pałacu (zawiadomienie o kontroli z dnia 18 sierpnia 2021 r.), nie odbyła się, gdyż skarżąca przesłała pismo z dnia 10 września 20211 r. wraz ze zwolnieniem lekarskim, z którego wynika, że skarżąca w dniach 10-22 września 2021 r. nie była zdolna do pracy. Podobnie uczyniła V. W. (dalej zwana "pełnomocnik Stowarzyszenia"), która pismem z dnia 10 września 2021r. wniosła o zmianę terminu kontroli, dołączając do pisma zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że z powodu choroby w dniu 14 września 2021 r. nie może wziąć udziału w kontroli. Ponadto, pismem z dnia 8 września 2021 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o wyłączenie pracowników organu. Wniosek ten został rozpoznany przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. Nr 1119/2021, którym odmówiono wyłączenia organu. W dniu 13 września 2021 r. do organu wpłynęła również skarga Stowarzyszenia na nienależyte wykonywanie przez PINB zadań.
Zawiadomieniem z dnia 22 października 2021 r. wyznaczono na dzień 24 listopada 2021 r. ponownie termin kontroli. Skarżąca ponownie pismem z dnia 18 listopada 2021 r. wniosła o zmianę terminu kontroli z uwagi na zwolnienie lekarskie do dnia 30 listopada 2021 r. Pełnomocnik Stowarzyszenia pismem z dnia 19 listopada 2021 r. również zażądała odstąpienia od kontroli, uzasadniając swoje żądanie tym, że złożyła wniosek o wyłączenie organu, co - jej zdaniem - powoduje nieważność czynności przeprowadzonych przez PINB. W związku z powyższymi pismami kontrola nie odbyła się.
Pismem z dnia 17 stycznia 2022 r. po raz kolejny wyznaczono termin kontroli na dzień 16 lutego 2022 r. Na ten sam termin kontrolę wyznaczył Dolnośląski Wojewódzko Konserwator Zabytków Delegatura w J., prosząc do udziału w kontroli Prokuratora Prokuratury Rejonowej w J. Kontrola również się nie odbyła, bowiem pełnomocnik Stowarzyszenia przysłał pismo z dnia 11 lutego 2022 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko, że czynności PINB są nieważne, ponieważ złożył wniosek o wyłączenie organu, a ten nie został rozpatrzony. Skarżąca przesłała zaś pismem z dnia 10 lutego 2022 r. kolejne zwolnienie lekarskie do dnia 2 marca 2022 r., wnosząc o zmianą terminu kontroli.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że PINB od dnia wszczęcia postępowania w dniu 18 sierpnia 2021 r. do dnia wniesienia skargi (1 sierpnia 2022r.), czyli przez prawie rok, w istocie nie zrobił nic, aby wydać stosowny akt kończący prowadzone postępowanie. Wprawdzie organ podjął próby przeprowadzenia kontroli na działce nr [...] w B., jednakże – ponieważ nie doszły one do skutku z uwagi na działania uczestników postępowania – nie podjął wszelkich kroków, aby kontrolę taką przeprowadzić. Do dyspozycji natomiast organ miał przepisy art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwana dalej "Pr.bud.), jednakże z nich nie skorzystał w stosownym czasie. Podkreślić tutaj należy, że jeszcze przed wszczęciem postępowania pojawiły się problemy z dostępem do realizowanych robót budowlanych. O pogarszającym się stanie technicznym Pałacu organ został powiadomiony przez Starostę Karkonoskiego pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r., w którym stwierdzono, że szczególnie niepokojący jest stan górnej kondygnacji obiektu wraz z dachem Pałacu i ścian szczytowych, a także, że źle odprowadzona woda opadowa z budynku i brak jakichkolwiek działań ratowniczych spowoduje sukcesywne niszczenie muru oporowego od strony rzeki, co może doprowadzić w konsekwencji do zagrożenia dla całej konstrukcji obiektu. Jak wskazał PINB w odpowiedzi na skargę, uzasadnione obawy wzbudziło również wieloletnie drewniane rusztowania. Stąd też – zdaniem organu - zachodziły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 50 Pr.bud., mających na celu określenie i zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom związanym z realizowanymi pozwoleniami na budowę.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. wyznaczono kontrolę budowy na dzień 19 maja 2021 r., zawiadamiając o kontroli Stowarzyszenie i pełnomocnika skarżącej oraz zainteresowane stanem obiektu instytucje, tj. Starostwo Powiatowe w Jeleniej Górze oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w J. Zawiadomienie skierowano również do skarżącej. Do postępowania zgłosił udział pełnomocnik Stowarzyszenia pismem z dnia 13 maja 2021 r., przedkładając upoważnienie, oraz R. D. (pismo z dnia 10 maja 2021 r.) pełniący, na obydwu budowach, funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę PINB, z korespondencji, która dotarła do organu w okresie od dnia wysłania zawiadomienia (19 kwietnia 2021 r.) do dnia kontroli (19 maja 2021 r.) od osób wyszczególnionych powyżej, wynika, że wiedziały o kontroli. Skarżącej doręczono zawiadomienie pełnomocnikowi, którego sama wskazała, Stowarzyszenie nie odebrało korespondencji pod adresem gdzie prowadzi działalność statutową, pomimo prawidłowego awizowania. Kontrola budowy nie odbyła się z uwagi na niestawiennictwo osób wezwanych, co potwierdzono w protokole.
Kolejny termin kontroli Pałacu został wyznaczony na dzień 22 czerwca 2021 r. Zawiadomienia zostały doręczone uczestnikom postępowania, co wynika z potwierdzeń ich odbioru. Za Stowarzyszenie zawiadomienie odebrała skarżąca, zaś pozostałe osoby odebrały je osobiście. Kontrola się nie odbyła, bowiem osoby wezwane na kontrolę powiadomiły, że nie stawią się. Skarżąca nie była wezwana, ponieważ z ewidencji geodezyjnej wynika, że właścicielem terenu i obiektu jest zmarły G. F., a skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających nabycie spadku.
Pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. przesunięto termin wizji (wyznaczonej na 22 czerwca 2021 r.) na dzień 15 lipca 2021 r. Kontrola się odbyła. Na teren budowy nie zostali wpuszczeni przedstawiciele Starosty Powiatu. W protokole z dnia 15 lipca 2021 r. potwierdzono ubytki murów w "wolnostojących" szczytach poddasza oraz zły stan rusztowania drewnianego. Wskazano, że stwierdzony stan techniczny może stwarzać zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu obiektów oraz dla pracowników budowy, oraz że rusztowania zagrażają bezpieczeństwu z uwagi na wykonanie niezgodne z przepisami. Rusztowania drewniane, indywidualnie wykonane zostały bez projektu, nie posiadają wymaganych przepisami zabezpieczeń jak balustrady, piony komunikacyjne, deski krawężnikowe oraz oznakowania, kto je wykonał, informacji o dopuszczalnym obciążeniu. Nie spełniają wymagań PN-M-47900-1, PN-M-47900-2, PN-M-47900-3, PN-M-47900-4 oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). Stan rusztowań jest zły i nie mogą być użytkowane. Jak dalej wskazano w protokole, rusztowania powstały około 10 lat temu. Przez ten okres nastąpiło znaczne zużycie drewna użytego na konstrukcję nośną i pomosty. Deski mogą być spróchniałe, a to stanowi zagrożenie dla pracowników budowy. Rusztowania te powinny być niezwłocznie rozebrane.
Pismem z dnia 15 lipca 2021 r. wezwano Stowarzyszenie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak wskazał PINB w odpowiedzi na skargę, nie wszczynano postępowania, ponieważ z rozmowy przeprowadzonej w dniu kontroli wynikało że Stowarzyszenie zamierza usunąć nieprawidłowości. Jednak pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie powiadomiło, że rusztowania są wykonane prawidłowo i nie stwarzają zagrożenia, oraz że podejmowane są czynności w celu wyłonienia wykonawcy rozbiórki rusztowań. Do dnia 16 lutego 2022 r. (ostatnia udaremniona kontrola) – jak wskazał organ - rusztowania nie zostały rozebrane.
Powyższy opis dokonywanych przed wszczęciem postępowania wskazują, że organ nie sprostał obowiązkom określonym w Pr.bud., pozostając tym samym bezczynnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., kto udaremnia określone ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, zaś - z art. 92 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., kto utrudnia, określone ustawą, czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego, podlega karze aresztu albo karze ograniczenia wolności, albo karze grzywny. Należy tutaj zauważyć, że dopiero w dniu 18 lutego 2022 r., a więc po upływie sześciu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, organ skorzystał z możliwości, jaką dają przepisy rozdziału 9 Pr.bud. ("Przepisy karne"), i zawiadomił Prokuraturę Rejonową w J. o możliwości popełnienia przestępstwa przez pełnomocnika i prezesa Stowarzyszenia, skarżącą (właścicielkę nieruchomości) oraz R. D. Jak wskazano w zawiadomieniu, swoim postępowaniem w/w osoby naruszyły przepisy art. 91 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., udaremniając określone ustawą czynności organów administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, oraz naruszyły przepisy art. 93 pkt 1 w związku z art. 5 ust 1 pkt 5 i 10 Pr.bud. w sposób rażący lekceważąc warunki bezpieczeństwa i higieny pracy oraz warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.
Ponadto, organ nie informował uczestników postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie i nie podano przyczyn zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z art. 36 § 1 K.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że przez okres 12 miesięcy - nie dokonując jakichkolwiek czynności procesowych - organ pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia 18 sierpnia 2016 r. do dnia 1 sierpnia 2022 r. nie wydał stosowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 50-51 Pr.bud. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.
W dalszej kolejności podkreślić należy, że Sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli Sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z tą pierwszą sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, na dzień wniesienia skargi organ bowiem pozostawał w bezczynności, nie wydając rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę. To zaś czyni koniecznym zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - organu do załatwienia sprawy dotyczącej realizowania na działce nr [...] w B. robót budowlanych na podstawie wydanych pozwoleń na budowę wszczętej w dniu 18 sierpnia 2021 r. Stąd orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji.
Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
W niniejszej sprawie przez okres dwunastu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (a przez okres siedemnastu miesięcy od dnia wpłynięcia pisma Starosty Karkonoskiego) PINB nie podjął w istocie żadnej czynności (tylko próby), ani również nie wystosowało do skarżącej żadnego zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. Kilkumiesięczna bezczynność organu stanowi - zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 oraz art. 35 i art. 36 K.p.a. Sąd przyjął przy tym, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w akcie kończącym postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 K.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w art. 35 § 5 K.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie nie można uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów zawieszenia postępowania. Ponadto podkreślić wypada, że organ nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności faktem udaremniania dokonywania przez organ czynności przez strony postępowania, a wiec z przyczyn niezależnych od organu. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. obliguje organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia wszelkich działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie niewłaściwych zachowań uczestników postępowania. Utrudnianie czy nawet udaremnianie przez uczestników postępowania przeprowadzenia kontroli nie może zatem stanowić przyczyny usprawiedliwiającej bezczynność organu.
W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w badanej sprawie przekroczenie przez PINB ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy, było znaczne i niezaprzeczalne, choć - co istotne - niepozbawione racjonalnego uzasadnienia. Niemniej jednak utrudnianie czy udaremnianie przeprowadzenia kontroli niestanowiące okoliczności przemawiającej za uznaniem, że w spawie nie mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze rażącym, miało wpływ (o czym poniżej) na rozpatrzenie skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Stąd należało przyjąć, że kilkunastumiesięczna bezczynność organu w sposób rażący narusza art. 35 K.p.a., co pozwoliło w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. orzec jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Przy czym, rozpoznając skargę w tym zakresie, Sąd miał na uwadze długość pozostawania w bezczynności, brak jakichkolwiek wyjaśnień zwłoki w podejmowaniu czynności wyjaśniających oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających, ale przede wszystkim postawę samej skarżącej. Tak ostatnia okoliczność przesądziła o stwierdzeniu, że skarga w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny została oddalana, bowiem biorąc pod uwagę, że skarżąca swoim zachowaniem utrudniała i uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli realizowanych robót budowlanych przez organ, nieuzasadnione – zdaniem Sądu - byłoby obciążanie go karą grzywny. W związku z powyższym, stosownie do art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie piątym sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.). Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.