II SAB/Wr 4/23

II SAB/Wr 4/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. S. i M. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra w przedmiocie nielegalnych prac budowlanych obejmujących ściany konstrukcyjne budynków I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego Jelenia Góra na rzecz każdej ze stron skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 9 grudnia 2022 r. M. S. i M. W., (dalej: strona skarżąca, skarżące), zarzuciły Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra (dalej: organ, PINB) bezczynność w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej nielegalnych prac budowlanych obejmujących ściany konstrukcyjne budynku przy ul. [...] i [...] w J. W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przewidzianych.
Strona skarżąca podała, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte ponad trzy lata temu na skutek pisma z dnia 23 lipca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB) decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr 252/2022 uchylił decyzję PINB nr 54/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji do dziś nie wydał decyzji w sprawie kończącej postępowanie lecz powołując się na problemy kadrowe dwukrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 9 września 2022 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2023 r.
Skarżące wskazały, ze 30 września 2022 r. wniosły ponaglenie do organu nadrzędnego, mimo to organ nie wydał decyzji. W dniu 24 listopada 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 70/22 o zawieszeniu postępowania, na które strony wniosły zażalenie. W uzasadnieniu skargi opisano także postanowienia organu II instancji, w których wskazywano na bezczynność PINB i wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. PINB opisał przy tym szczegółowo przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że nie był w stanie dotrzymać terminu wyznaczonego przez DWINB. Dodatkowo zwrócono uwagę na odejście na emeryturę trzech z czterech inspektorów zatrudnionych w PINB. Wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego jest jednostką budżetową i nie ma możliwości dowolnego zatrudniania pracowników. Sygnalizowano także informowanie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. tytułu prawnego do nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa" kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, t.j.– dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Oceniając stan sprawy przypomnieć trzeba, że niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają, że wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu 23 lipca 2019 r. Wpływ wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej.
Wymaga podkreślenia, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (tj. działu I i II kpa) a nie postępowania ze skargi powszechnej (dział VIII kpa). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a kpa), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 kpa).
W okolicznościach sprawy postępowanie zainicjowane wnioskiem zostało formalnie wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 października 2019 r. Po dokonaniu czynności wyjaśniających PINB w dniu 20 listopada 2020 r. wydał postanowienie nr 69/20, którym zobowiązał stronę do dostarczenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 stycznia 2021 r. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r., nr 6/21 zmieniono termin dostarczenia dokumentów do dnia 22 lutego 2021 r., a postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r., nr 13/21 do dnia 30 marca 2021 r.
W oparciu o przedłożone dokumenty PINB orzekł w sprawie decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., nr 54/2021, którą umorzono postępowanie w sprawie. W dniu 2 grudnia 2021 r. DWINB wydał postanowienie nr 1281/2021, którym stwierdził bezczynność i przewlekłość PINB w załatwieniu sprawy, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w postępowaniu odwoławczym DWINB decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr 252/2022 uchylił decyzję PINB z dnia 15 listopada 2021 r., nr 54/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolejna skarga skierowana przez strony do organu II instancji została rozpoznana postanowieniem DWINB z dnia 28 czerwca 2022 r., nr 668/2022, którym stwierdzono bezczynność PINB w załatwieniu sprawy bez rażącego charakteru i wyznaczono miesięczny termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 9 września 2022 r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2023 r. Z kolei w dniu 30 września 2022 r. do PINB wpłynęło ponaglenie. Na wniosek PINB organ II instancji postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., nr 1052/2022 zmienił własne postanowienie nr 668/2022 w zakresie wskazania organowi terminu i wyznaczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Wcześniej, bo w dniu 4 października 2022 r. do PINB wpłynęło ponaglenie skarżących na niezałatwienie sprawy.
Postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r., nr 70/22 PINB zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w J. W aktach sprawy znajduje się zażalenie z dnia 8 grudnia 2022 r. na wskazane wyżej postanowienie. Zaś w dniu 9 grudnia 2022 r. do PINB wpłynęła skarga na bezczynność tego organu. Do dnia rozpoznania skargi nie przekazano informacji o rozpoznaniu przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W świetle stanu faktycznego sprawy należy ocenić, że PINB niewątpliwie dopuścił się bezczynności. Najkrócej rzecz ujmując bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Opisany przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji dowodzi, że złożony w 2019 r. wniosek nie został sfinalizowany decyzją administracyjną funkcjonującą w obrocie prawnym. PINB, co prawda wydał postanowienie i decyzję administracyjną, która została uchylona w postępowaniu odwoławczym. W sposób pośredni bezczynność PINB potwierdził również DWINB dwukrotnie wydając postanowienia będące rezultatem rozpatrywania składanych w toku postepowania ponagleń. Sąd zauważa, że PINB Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra dokonywał w sprawie czynności, ale miało to miejsce w znacznych odstępach czasu, a pisma zawiadamiające o wyznaczaniu kolejnych terminów załatwienia sprawy nie mogą wpłynąć na uznanie, że organ prawidłowo stosuje zasady procedury administracyjnej. Nadto wedle Sądu przejście kilku pracowników na emeryturę nie ma znaczenia przy ocenie bezczynności organu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Dlatego też uwzględniając wynikający z akt sprawy przebieg postępowania należy uznać, że PINB dopuścił się bezczynności.
Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. - CBOSA).
Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, jakiej dopuścił się PINB nie polegała bowiem na pozostawieniu wniosku strony bez jakiejkolwiek reakcji. Organ wszczął postępowanie, prowadził czynności wyjaśniające, a nawet wydał akt administracyjny, uchylony w postępowaniu odwoławczym. Finalnie sprawa nie została zakończona, jednak nie można bezczynności organu przypisać rażącego naruszenia prawa.
Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku jest rezultatem wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 24 listopada 2022 r., nr 70/22 o zawieszeniu postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że zostało ono oprotestowane zażaleniem lecz nie poinformowano Sądu o sposobie rozpoznania zażalenia przez DWINB. Wobec zawieszenia postępowania przez organ nie było podstaw do wyznaczania organowi terminu załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę wpisu uiszczonego od skargi.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.