II SAB/Wr 12/26

II SAB/Wr 12/26 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. W treści skargi skarżąca wskazała, że wniosek z dnia 6 listopada 2025 r. nie stanowił skargi powszechnej, lecz był wystąpieniem do organu nadzoru o ocenę legalności działań organu gminy. Przedmiotem skargi, jak twierdzi skarżąca, nie jest żądanie zastosowania przez Wojewodę środków nadzoru, a zaniechanie zajęcia stanowiska na wniosek z dnia 6 listopada 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej w skrócie jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1/ decyzje administracyjne;
2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b/ opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw
Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisach.
Po przeanalizowaniu treści skargi Sąd stwierdził, że kwestie stanowiące jej przedmiot nie są objęte kognicją sądu administracyjnego, co przesądza o niedopuszczalności skargi. W jej ramach skarżąca wyraża bowiem niezadowolenie z braku zajęcia przez Wojewodę stanowiska w sprawie jej skargi powszechnej. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, należąca do zakresu kognicji sądów administracyjnych kontrola działalności administracji publicznej nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na sposób realizacji zadań ustawowych przez organy samorządu terytorialnego. Do orzekania w tym zakresie nie upoważniają sądów administracyjnych również przepisy szczególne.
Skarżąca w skardze wyraża stanowisko, że przedmiotem skargi nie jest żądanie zastosowania przez Wojewodę środków nadzoru, jednak należy wskazać, że wniosek z 6 listopada 2025 r. dotyczył "wszczęcia postępowania nadzorczego" w sprawie sposobu rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta O. jej skargi powszechnej. Skarżąca domagając się "zajęcia stanowiska" przez Wojewodę w sprawie wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. w istocie domaga się rozpatrzenia tegoż wniosku. Nie sposób przyjąć, że organ miałby ustawowy obowiązek zajmowania stanowiska w przedmiocie danego wniosku, które jednak stanowisko nie wiązałoby się z jakimkolwiek merytorycznym rozpoznaniem podania. Nie jest jasne w jaki sposób organ miałby ustosunkować się do ww. wniosku, jednocześnie nie zajmując stanowiska merytorycznie.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżąca wniosła do Sądu skargę (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wr 59/26) na przekazanie przez Wojewodę wniosku z dnia 6 listopada 2025 r., w której domagała się jego rozpatrzenia. Sąd postanowieniem z dnia 23 lutego 2026 r. odrzucił powyższą skargę. Skarżąca wywodząc skargę na bezczynność w "zajęciu stanowiska" a w istocie w rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 listopada 2025 r. ponownie stara się doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez Wojewodę. Należy wyjaśnić, że podobnie jak skarga do Sądu na sposób załatwienia skargi powszechnej, skarga na opieszałość w rozpatrzeniu sposobu jej załatwienia jest niedopuszczalna. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 59/26, które poniżej przytacza.
Uwzględniając powyższą treść wniosku z dnia 6 listopada 2025 r., należało stwierdzić, że skarżąca domaga się od Wojewody podjęcia kroków związanych z niewłaściwym załatwieniem przez Burmistrza skargi powszechnej, co już czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jak stanowi art. 233 K.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Zgodnie zaś z art. 234 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne:
1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;
2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.
Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 K.p.a.). O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.). W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 (art. 237 § 4 K.p.a.).
W tym miejscu należy podkreślić, że uregulowane w Dziale VIII K.p.a. postępowanie skargowo-wnioskowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Jednocześnie, ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Artykuł 233 K.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Słusznym jest również stanowisko, że stosowanie przepisów art. 36-38 K.p.a., o którym mowa w art. 237 § 4 K.p.a., oznacza w tym przypadku wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jednakże w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego, bowiem skargą taką nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII K.p.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, zaś informacja o sposobie załatwienia skargi nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną.
Na mocy art. 237 § 4 K.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 2 stosuje się więc przepisy art. 36-38 K.p.a., to jednak na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zasadny jest tym samym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny "nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie skargi powszechnej wznoszonej w trybie Działu "K.p.a." (postanowienie NSA z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Wr 17/01). Również niezadowolenie strony ze sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków nie jest podstawą do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie nie kończy się decyzją administracyjną – nie ma charakteru jurysdykcyjnego (A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, komentarz do art. 221, teza 14). Stronie nie przysługuje zatem prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (K. Milart-Szostak, Wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 9, s. 68; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).
Powyższe uwagi, przenosząc je na grunt rozpoznanej sprawy, prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem skarżąca domaga się wszczęcia postępowania przez Wojewodę postępowania względem Burmistrza z uwagi na wadliwe – w ocenie skarżącej – przekazanie do podmiotu niewłaściwego pisma wniesionego w trybie skargowym. W postanowieniu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 271/15) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawach dotyczących przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w Dziale VIII K.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przekazanie skargi organowi w trybie art. 231 K.p.a. jest zwykłą czynnością techniczną". Taką czynnością nie jest również przekazanie wniosku o objęcie działań Burmistrza w zakresie rozpatrywania skargi powszechnej nadzorem, jakkolwiek byłby ono nie oceniane przez wnioskodawcę. W dalszym ciągu jest to uproszczone postępowanie niepodlagające kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Po drugie zaś należy zauważyć, że w piśmie 6 listopada 2025 r. skarżąca wskazała również na przepisy art. 91 ust. 1-2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej zwana jako "u.s.g."). Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ustęp 2 art. 91 u.s.g. stanowi natomiast, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek zarządzenia lub uchwały podlegającej postępowaniu nadzorczemu w trybie powołanych wyżej przepisów.
Słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że organ nadzoru (wojewoda) może podejmować działania nadzorcze i stosować środki nadzorcze tylko w przypadkach wprost przewidzianych w przepisach prawa, w szczególności w przepisach u.s.g. Według art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428; dalej zwana "u.a.rz."), wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak stanowi art. 3 ust. 2 u.a.rz., wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Z powyższego wynika, że wojewoda, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego wykonuje zadania nadzorcze (art. 3 ust. 1 pkt 4 u.a.rz.) oraz kontrolne (art. 3 ust. 2 u.a.rz.). Zasadniczym aktem prawnym regulującym zasady sprawowania przez wojewodę nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – w odniesieniu do samorządu gminnego – jest u.s.g. Jak wskazuje art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.).
Istotne znaczenie dla wykonywania przez wojewodę funkcji organu nadzoru – jak słusznie wskazał organ – ma treść art. 87 u.s.g., zgodnie z którym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Należy pamiętać, że konstytucyjna zasada praworządności stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z kolei gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 u.s.g.). Kompetencje nadzorcze wojewody zasadniczo skupiają się – jak słusznie wskazał organ – na weryfikacji pod względem zgodności z prawem (legalności) aktów (uchwał i zarządzeń) organów gminy (rady gminy/miejskiej i wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i stosowaniu środków nadzorczych w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia (poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) lub też zaskarżenie uchwały lub zarządzenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (poprzez wniesienie skargi na tego rodzaju akt). Istotnym jest przy tym, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez wojewodę wyłącznie z urzędu, a jakiekolwiek wnioski osób domagających się wszczęcia postępowania nadzorczego nie mają charakteru wiążącego dla organu nadzoru. Organ nadzoru, w związku z tego rodzaju wnioskiem nie wydaje jakiegokolwiek aktu o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Osoby te nie mają również statusu strony postępowania nadzorczego, co za tym idzie, nie przysługuje im prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, ani wnoszenia środków zaskarżenia w stosunku do aktów nadzoru.
Powyższe dodatkowo czyni wniesioną skargę nieodpuszczalną. Skarżąca nie może bowiem domagać się od Wojewody podjęcia działań nadzorczych, ani w dalszej kolejności kwestionować przed sądem administracyjnym jakichkolwiek czynności podejmowanych w wyniku wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Słusznie organ wskazał, że działania/zaniechania Burmistrza będące przedmiotem pisma z dnia 6 listopada 2025 r. nie są objęte kompetencjami nadzorczymi Wojewody. Nadzorowi Wojewody nie podlegają wszelkie działania/zaniechania organów jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie te wprost wskazane przepisami prawa. Organ nadzoru może stosować ściśle określone środki nadzorcze wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą. Nie jest również rolą organu nadzoru weryfikacja, czy ocena działań/zaniechań organów jednostek samorządu terytorialnego na żądanie osób (podmiotów) trzecich.
Mając powyższe na uwadze, skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia