II SAB/WR 116/24

II SAB/Wr 116/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 35
art. 210, art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. K. (dalej: skarżąca, strona), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego D. K., wniosła 5 stycznia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W piśmie wskazano, że skarga dotyczy postępowań w sprawie zezwolenia na pobyt skarżącej oraz pozostałych członków jej rodziny: D. K., I. K. i V. K., w związku ze złożonymi wnioskami o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 7 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Tego samego dnia organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 7 sierpnia 2022 r. W dniach 19 października 2021 r., 28 grudnia 2021 r. oraz 8 marca 2022 r. strona z własnej inicjatywy nadsyłała do organu dodatkowe dokumenty. Wobec braku aktywności organu, pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. skarżąca wystąpiła z ponagleniem do organu wyższego stopnia. Przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła kolejne dokumenty. W dniu 20 czerwca 2023 r. Wojewody skierował do służb zapytanie na podstawie art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 3 października 2023 r. do Wojewody wpłynęło kolejne ponaglenie, a w dniu 5 stycznia 2024 r. skarga na bezczynność kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze wniesiono o: 1/ stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3/ przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 19.038,45 zł, 4/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 5/ zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. według norm przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na ogromną ilość wniosków składanych w urzędzie przez cudzoziemców, konieczność równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Poprzedzona została ponagleniami z dnia 27 stycznia 2023 r. oraz 3 października 2023 r., tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a..
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1966/21, z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6241/21, dostępne w CBOSA).
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (tj. w dniu 7 sierpnia 2021 r.). Wówczas termin na załatwienie sprawy o udzielenie ww. zezwolenia, na podstawie art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, wynosił 3 miesiące. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 39 zmieniono w ustawie o cudzoziemcach art. 210 poprzez ustalenie w ust. 1 nowego terminu na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały (tym samym w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach – w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej). Nowy termin wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ust. 2 ww. przepisu. Stosownie natomiast do brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, wymienione w tym artykule przepisy, w tym przepis art. 210, ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 noweli, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Powyższe oznacza, że mocą opisanej nowelizacji ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Regulacje te nie ograniczają jednak możliwości kontroli zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r., jeszcze nie upłynęły (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, dostępne w CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej już upłynęły, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Nadto przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań – w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości – wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji, która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). Takiej wyraźnej regulacji w odniesieniu do zdarzeń (zaistniałych już stanów bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt), mających miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, brak.
Sąd miał również na uwadze, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: ustawa pomocowa), dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.:
1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088) a następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)).
Przywołane wyżej uregulowania nie wyłączają możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli zachowania organu w kontekście bezczynności/przewlekłości w okresie poprzedzającym ich wejście w życie. Należy je bowiem wykładać w taki sposób, że nie znajdują one zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości, które wówczas zaistniały. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu, prowadzącego postępowanie w sprawach o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (obecnie do 30 czerwca 2024 r.) dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22 – dostępne w CBOSA).
Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewoda już przed wejściem w życie omówionej wyżej ustawy pomocowej nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. i ustawy o cudzoziemcach. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu w dniu 7 sierpnia 2021 r. Zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami (art. 61 § 1 k.p.a.) z tym dniem nastąpiło wszczęcie postępowania i rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy (art. 61 § 3 k.p.a.), który zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach upływał w dniu 7 listopada 2021 r.
Sąd miał także na uwadze, że już w dniu wszczęcia postępowania organ, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącą, że termin załatwienia sprawy nie zostanie dochowany i wskazał nowy termin na dzień 7 sierpnia 2022 r., jako przyczynę przedłużenia terminu wskazując dużą ilość spraw i konieczność przeanalizowania sprawy.
Zauważyć zatem należy, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Można jedynie wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W związku z tym przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/15, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, skoro organ jako przyczynę przedłużenia załatwienia sprawy o rok wskazał kwestie organizacyjne takie jak duża ilość wniosków, czy też ogólnie powołał się na konieczność wnikliwej analizy sprawy nie podejmując następnie żadnych czynności procesowych dla jej załatwienia. Nie do zaakceptowania jest więc sytuacja w której, już w dniu wszczęcia postępowania (niejako na wstępie) organ od razu ustala nowy termin załatwienia sprawy, czterokrotnie przekraczający termin wyznaczony ustawą, bez wskazania obiektywnie uzasadnionych powodów. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być bowiem rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu. Przedłużanie terminu zakończenia prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. W niniejszej sprawie wskazany już na początku postępowania nowy termin załatwienia sprawy wynoszący 12 miesięcy powyższych wymogów nie spełniał. W konsekwencji zawiadomienie strony o terminie przedłużenia sprawy nie uchroniło w niniejszej sprawie organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności. Oceny zaistnienia tego stanu sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 36/21, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że już w okresie poprzedzającym wejście w życie opisanej wcześniej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów ustawy pomocowej Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Bezsprzecznie bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, czyli do dnia 7 listopada 2021 r. Wyznaczenie przez organ terminu załatwienia sprawy do dnia 7 sierpnia 2022 r. przy jednoczesnym braku aktywności w jej załatwieniu, nie znajdowało w ocenie Sądu uzasadnienia i nie uwalniało organu od zarzutu bezczynności. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do bezczynności, ale w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miała ona charakteru rażącego. Ze względu na opisane wcześniej regulacje ustawy pomocowej Sąd mógł oceniać zachowanie organu do dnia wejścia w życie jej przepisów, czyli do dnia 15 kwietnia 2022 r. W tym okresie trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy nie został zaś przekroczony w sposób znaczny. Natomiast po dniu 15 kwietnia 2022 r. nastąpiło zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z art. 100c ust. 4 oraz następnie art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Tym samym okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ocenie stopnia naruszenia prawa.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.038,45 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Stosownie do powyższego przepisu jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że pełni funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 846/23 oraz powołane tam orzecznictwo NSA – dostępne w CBOSA).
Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustawodawca nie tylko nie wskazał bowiem przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24, dostępne w CBOSA).
Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA).
Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy liczony do momentu zawieszenia terminów bowiem jest niewielki i nie wskazuje aby działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo bowiem, że organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, to jednak podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku. Stwierdzone zaniechanie w załatwieniu sprawy nie było więc wyrazem złej woli ze strony organu, czy ignorowaniem uzasadnionego interesu skarżącej w terminowym jej załatwieniu. Wreszcie zauważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca wykazała, że zachodziła konieczność zrekompensowania jej szkody lub innych negatywnych następstw jakie poniosła na skutek bezczynności organu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).