II SAB/Wr 1110/22

II SAB/Wr 1110/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne
Mienie zabużańskie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 12, art, 35, art, 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skarg J. B. i I. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej J. B. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; V. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej I. M. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; VI. dalej idące skargi oddala; VII. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz każdej ze skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. B. i I. M. (dalej jako skarżący) w dniu 19 lipca 2022 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odrębnie skargi na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. sprawa zainicjowana skargą J. B. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 1110/22) i I. M. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 1118/22) zostały na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej jako p.p.s.a) połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jako, że mogły być objęte jedną skargą. Sprawy te prowadzono dalej pod sygn. akt II SAB/Wr 1110/22.
Powyższe skargi wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.
W dniu 5 lutego 1998 r. do Urzędu Rejonowego we Wrocławiu wpłynął wniosek W. W. o umieszczenie w rejestrze uprawnień z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. W związku z likwidacją urzędów rejonowych z dniem 1 stycznia 1999 r. wniosek przejęty został przez Prezydenta Wrocławia, który z kolei w dniu 1 sierpnia 2012 r. przekazał go zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. wnioskodawczyni złożyła dodatkowe dokumenty w postaci oświadczenia J. Z. i W. S. na okoliczność posiadania przez byłych właścicieli nieruchomości poza granicami RP, tłumaczenie z j. rosyjskiego odpisu skróconego aktu urodzenia T. T., W. T., M. T., J. T. W dniu 15 lutego 2013 r. wpłynęło przetłumaczone z j. rosyjskiego zaświadczenie z Państwowego Archiwum Obwodu B. o nabyciu przez F. T. trzech działek gruntów. Następnie, w dniu 22 lutego 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przekazał dokumenty uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego i Wojskowego Biura Historycznego dotyczące F. T. W dniu 2 sierpnia 2017 r. strona złożyła oświadczenie o stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz oświadczenie o miejscach zamieszkania na terytorium RP.
Pismami z dnia 29 września 2017 r. Wojewoda zwrócił się do Urzędu Gminy w Kłodzku, Urzędów Miasta w Poznaniu i Wrocławiu oraz do Starostwa Powiatowego w Kłodzku o sprawdzenie na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobach tych jednostek, czy następcy prawni byłych właścicieli zrealizowali uprawnienia w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy. O powyższych czynnościach organ poinformował wnioskodawczynię.
W dniach od 20 października 2017 r. do 24 października 2017 r. wpływały odpowiedzi właściwych jednostek na przedstawione pytanie.
W związku ze śmiercią W. W. która miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2017 r. do postępowania zgłosiły się jej spadkobierczynie: I. M. oraz J. B. składając w dniu 17 maja 2018 r. akt poświadczenia dziedziczenia po W. W. oraz oświadczenia o stanie realizacji prawa do rekompensaty i o miejscach zamieszkania wraz z kserokopiami dowodów osobistych.
W dniu 17 sierpnia 2021 r. organ wystosował do innych wojewodów wystąpienie o informację, czy nie toczy się przed nimi postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP (wskazując jednocześnie spadkobierców F. T.) lub czy posiadają oni dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń wydanych w tym przedmiocie. Pismem z tego samego dnia Wojewoda wezwał skarżące do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy złożonych dokumentów o brakujące strony w "wykazie hipotecznym dotyczącym Osady [...]" oraz o oryginał tłumaczeń zaświadczeń sporządzonych w języku rosyjskim wykonanych przez tłumaczy przysięgłych. Odrębnym pismem organ zwrócił się także do Archiwum Państwowego we Wrocławiu o odnalezienie akt osiedleńczych W. W., M. S., T. T., J. B.(1), J. B., I. M.
W okresie od dnia 19 sierpnia 2021 r. 30 września 2021 r. wpływały odpowiedzi od wojewodów a w dniu 1 września 2021 r. przekazana została odpowiedź Archiwum Państwowego wskazująca na negatywny wynik kwerendy.
W dniu 13 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo z Konsulatu Generalnego RP, przesłane przez pełnomocnika strony, dotyczące próby pozyskania dokumentów będących w posiadaniu organów ukraińskich.
W dniu 28 lutego 2022 r. skarżące uzupełniły wniosek o dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia 17 sierpnia 2021 r. (doręczonym w dniu 30 sierpnia 2021 r.) oraz złożyły dodatkowo wydruki korespondencji elektronicznej z konsulatem i pisma z konsulatu. Złożony także został wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, uzasadniony trudnościami jakie strony napotkały w związku z pozyskaniem dokumentów od organów administracji Ukrainy, jednak już w dniu 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących przedłożył dokumenty z Archiwum Obwodu B. wnosząc o dalsze prowadzenie postępowania.
W dniu 25 maja 2022 r. do organu wpłynęło oświadczenie I. M. dotyczące wyboru pełnomocnika do doręczeń, oryginał oświadczenia o miejscach zamieszkania oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty z wnioskiem o wydanie decyzji. W dniu 1 czerwca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Urzędu Miasta w M., Starostwa Powiatowego w M. Urzędu Miejskiego w N. i Urzędu Gminy w Ś. o sprawdzenie czy spadkobiercy byłego właściciela nie nabyli na terenie właściwości organów odpowiednich organów gminy nieruchomości w ramach realizacji prawa do rekompensaty na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Jednocześnie Wojewoda poinformował o powyższym pełnomocnika skarżących, a także zawiadomił go o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 31 grudnia 2022 r.
W okresie od 13 czerwca 2022 r. do 26 lipca 2022 r. do organu wpłynęły odpowiedzi na powyższe wystąpienie.
Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (które zostało nazwane ponagleniem). Zażalenie to Wojewoda przekazał do organu wyższego stopnia w dniu 7 lipca 2022 r.
W dniu 19 lipca 2022 r. do organu wpłynęła skarga J. B. oraz odrębna skarga I. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę.
W obu skargach pełnomocnik stron skarżących zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki, tj. bez zachowania ustawowych terminów oraz bez informowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Zarzucając pełnomocnik skarżących wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2/ stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie o: 5/ orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty, jeżeli Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy.
Argumentując postawione zarzuty pełnomocnik podkreślił, że sprawa zainicjowana wnioskiem W. W. przekazana została Wojewodzie przy piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. a organ pierwsze czynności podjął dopiero 29 września 2017 r. Wobec śmierci pierwszej wnioskodawczyni w jej miejsce do postępowania administracyjnego przystąpiły jej córki – I. M. i J. B. – jako jej następczynie prawne. Pełnomocnik wyjaśnił także, że brak formalny w postępowaniu administracyjnym w postaci prawidłowo podpisanego pełnomocnictwa do działania w imieniu I. M. wynikał w rzeczywistości z błędu pracownika organu, który nie uwierzytelnił jej podpisu złożonego podczas pobytu skarżącej w Urzędzie co przełożyło się na przedłużenie postępowania. Następnie, jak wskazuje pełnomocnik, nastąpiła paroletnia przerwa w działaniach organu, gdyż dopiero w dniu 17 sierpnia 2021 r. Wojewoda wystąpił z kolejnym zapytaniem skierowanym do organów państwowych. Podkreślono, że trzyletni okres bierności Wojewody nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Pełnomocnik podniósł, że organ w następnym wezwaniu skierowanym do stron zwrócił się o dokumenty, które znajdowały się już w jego posiadaniu, gdyż zostały przedłożone jeszcze przez W. W., co ponownie przedłużyło postępowanie. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik stwierdził, że już na tym etapie skarżące spełniały wymogi przyznania rekompensaty, co zostało wyjaśnione organowi w piśmie do niego skierowanym. Wskazano, że strony z uwagi na trudności w uzyskaniu dokumentów od organów administracji Ukrainy wniosły o zawieszenie postępowania, jednak niedługo później otrzymały odpowiednie dokumenty, które przesłały Wojewodzie. W uzasadnieniu skargi wywiedziono również, że organ mógł załatwić sprawę wcześniej, gdyż dysponował już kompletnym materiałem dowodowym.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na obie skargi wniósł o ich oddalenie. Organ opisał działania podjął w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił, że obecnie oczekuje na dokumenty, które pozwolą na zweryfikowanie operatu szacunkowego.
Już po wniesieniu skargi, w dniu 26 lipca 2022 r. Wojewoda wydał postanowienie dokonujące pozytywnej oceny spełnienia przesłanek przyznania prawa do rekompensaty zobowiązując jednocześnie strony do złożenia operatu szacunkowego oraz do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty. W dniu 1 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło postanowienie uznające ponaglenie (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie) za uzasadnione i wyznaczające Wojewodzie termin na zakończenie postępowania do 31 grudnia 2022 r. W dniu 31 października 2022 r. pełnomocnik skarżących przedłożył dodatkowe dokumenty oraz wniósł o zawieszenie postępowania
Pismem złożonym w dniu 16 listopada 2022 r. Wojewoda poinformował Sąd, że strony, zgodnie z postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., złożyły w dniu 31 października 2022 r. operat szacunkowy oraz oświadczenia co do formy realizacji rekompensaty oraz, że pismem z tego samego dnia wystąpiły o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym P.-[...] pod sygn. akt [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M. S. z udziałem skarżących. Zakończenie więc tego postępowania jest wymagane do ustalenia następstwa prawnego po M. S. Uwzględniając powyższy wniosek Wojewoda w dniu 3 listopada 2022 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, którego odpis złożony został do akt sądowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skargi wniesione w niniejszej sprawie, dotyczą przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku poprzednika prawnego skarżących o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
Skargi te poprzedzone zostały zażaleniem (nazwanym ponagleniem) z dnia 15 czerwca 2022 r., w którym pełnomocnik skarżących zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zażalenia na przewlekłość, zamiast ponaglenia, z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017, poz. 935 ). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wniesione więc przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie – co trafnie zauważył organ wyższego stopnia. Tym samym spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest więc kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest zatem zbadanie w warunkach konkretnej sprawy, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz, czy nie są to czynności pozorne, nieefektywne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia ale skutkujące znacznym przesunięciem w czasie załatwienia sprawy (vide: A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37). Dla określenia rozsądnego terminu zakończenia konkretnego postępowania konieczne jest więc wzięcie pod uwagę wielu parametrów składających się na jego charakterystykę, z których najistotniejsze to; złożoność okoliczności faktycznych sprawy i stopień skomplikowania materii prawnej składające się na podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości, Sąd uznał, że zbadania wymaga przebieg postępowania w tym szybkość podejmowania kolejnych czynności procesowych, ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stopień ich natężenia, przy uwzględnieniu jednak stopnia skomplikowania oraz złożoności sprawy rozstrzyganej na gruncie ustawy o mieniu zabużańskim.
Mając powyższe na uwadze zaznaczyć wypada, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i jest postępowaniem prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że przepisy przywołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jako regulacje szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a. Postępowanie administracyjne zdefiniować zaś można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Postępowanie to rozpoczyna się w chwilą doręczania wniosku organowi (gdy wszczynane jest na zasadzie skargowości) lub z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności (postępowanie w urzędu). W świetle regulacji kodeksowych postępowanie to zakańcza wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji.
Zastrzec także należy, że choć ustawa z 8 lipca 2005 r. nie ogranicza obowiązków organu wynikających z K.p.a., to jednak nakłada także na wnioskodawcę określone obowiązki w postępowaniu. Do tych obowiązków należy w szczególności dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ustawy ). W istocie oznacza to, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty spoczywa obowiązek wykazania stosownymi dowodami okoliczności związanych z pozostawieniem konkretnej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe nie znosi jednak zasady oficjalności w działaniach organu, a zatem w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ww. ustawy, organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli podjąć próbę odnalezienia dowodów, a w razie ich odnalezienia, przeprowadzić je (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 703/13, CBOSA). Obowiązkiem organu jest także ustalenie wszystkich stron postępowania i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu. Przy czym obciążanie organu tym obowiązkiem może dotyczyć sytuacji, gdy z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów (postanowienia o nabyciu spadku albo o dziale spadku) wynika krąg spadkobierców (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/13,CBOSA). Specyfika postępowania w badanej sprawie wynika także z tego, że w razie gdy wniosek inicjujący postępowanie nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 6 ust. 1 – 3 przywołanej ustawy, następuje wszczęcie postępowania w tej sprawie, a organ wzywa wnioskodawcę do usunięcia jego braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Termin ten ma charakter procesowy (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 297/11 CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wyjaśnić trzeba, że poprzednik prawny skarżących (W. W.) nie złożyła formalnego wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty bezpośrednio do Wojewody – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (jak też przepisami wcześniej obowiązującej ustawy z 2003 r.). W 1998 r. złożyła natomiast wniosek o zarejestrowanie uprawnień z tytułu pozostawienia mienia poza granicami kraju (który przyjmowany był w czasie wcześniej obowiązujących regulacji prawnych – patrz: ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Wniosek ten – zgodnie z oświadczeniem W. W. z dnia 11 lipca 2021 r. zakwalifikowany został przez organ jako wniosek w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - i na tej podstawie przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wynikającą z tej ustawy w dniu 1 sierpnia 2012 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak też fakt, że skarga dotyczy przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego Sąd objął swoją kontrolą okres od przekazania tego wniosku Wojewodzie w związku z ustaleniem jego właściwości rzeczowej do jego rozpatrzenia. Ocena sądowa dotycząca przewlekłości obejmuje zatem okres postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, tj. okres od 1 sierpnia 2012 r. do dnia wniesienia skargi, przy uwzględnieniu istotnych zdarzeń zaistniałych do dnia wydania orzeczenia sądowego.
Analiza przebiegu postępowania w tak określonych granicach czasowych wskazuje, że po dniu przekazania wniosku (tj. po dniu 1 sierpnia 2012 r.) Wojewoda Dolnośląski przez 5 lat nie podejmował żadnych czynności procesowych. Nawet nie zawiadomił strony (wówczas W. W.) o konieczności uzupełnienia wniosku. Czyniła to ona z własnej inicjatywy składając kolejno dokumenty w 2012 r., 2013 r. i 2017 r. Pomimo tego, pierwsze istotne dla rozstrzygnięcia sprawy działania Wojewoda podjął dopiero w dniu 29 września 2017 r. występując o informacje do Urzędu Gminy w Kłodzku, Urzędów Miasta w Poznaniu, Wrocławiu oraz do Starostwa Powiatowego w Kłodzku. Pomimo, że odpowiedzi na powyższe wystąpienia wpłynęły po miesiącu (odpowiedź ze Starostwa w dniu 20 października 2017 r., z Urzędu Gminy w Kłodzku w dniu 23 października 2017 r., z Urzędu Miasta w Poznaniu i Wrocławiu w dniu 24 października 2017 r.) kolejne czynności procesowe organ wykonał po prawie czterech latach - w dniu 17 sierpnia 2021 r. W ocenie Sądu nie było jednak uzasadnionych przeszkód, aby takie czynności jak opisane we wstępnej części uzasadnienia wystąpienia informacyjne do organów gmin czy też do wszystkich wojewodów, wykonać wcześniej. Podobnie, organ kilka lat wcześniej mógł wystąpić do w Archiwum Państwowym celem ustalenia, czy znajdują się tam akta osiedleńcze. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda już w 2013 r. dysponował nie tylko wnioskiem ale także dosyć bogatą dokumentacją historyczną jaka została wraz z nim przekazana i uzupełniona. Także wcześniej (już w 2017 r.) organ mógł też wezwać I. M. do uzupełnienia wniosku. Zdaniem Sądu nie może być akceptowane zachowanie organu, który przez wiele lat po prostu nie zapoznaje się z wnioskiem i ze złożoną dokumentacją i w efekcie potrzebuje aż 5 lat na wystosowanie w miarę prostego pisma o informację do innych organów. Sąd ma oczywiście świadomość stopnia skomplikowania spraw w których organ bada spełnienie przesłanek uprawniających do skorzystania z prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie. Konieczność analizy wielu dokumentów historycznych (często sporządzonych w innymi języku), poszukiwanie dokumentów w archiwach lub organach administracji, niejednokrotnie poza krajem, wymóg zebrania informacji dotyczących poprzedników prawnych wnioskodawców oraz mających na celu zbadanie, czy nie doszło już do realizacji uprawnień, stanowią okoliczności, które niewątpliwie mogą wpłynąć (i wpływają) na znaczne wydłużenie postępowania. Trzeba jednak odróżnić okres w którym organ wydłuża postępowanie podejmując wówczas czynności wyjaśniające i gromadząc materiał dowodowy, od okresu, w którym po prostu nic nie robi. Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 29 września 2017 r a następnie do 17 sierpnia 2021r.
W kolejnym okresie (od 17 sierpnia 2021 r.) organ do dnia 4 kwietnia 2022 r. oczekiwał na uzupełnienie wniosku przez skarżące. Co prawda pełnomocnik w tym okresie trzykrotnie składał dokumenty, jednak ostateczne uzupełnienie zgodnie z wezwaniem nastąpiło dopiero 4 kwietnia 2022 r. – ze względu na problemy z uzyskaniem dokumentów od organów ukraińskich pełnomocnik wnioskował nawet o zawieszenie postępowania do czego ostatecznie nie doszło. Zwłokę organu w rozpatrzeniu sprawy w tym okresie należy więc uznać za nieuzasadnioną – w tym czasie oczekiwał na uzupełnienie dokumentów w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 17 sierpnia 2021r.
Następne czynności procesowe organ podjął dopiero po dwóch miesiącach od uzupełnienia dokumentów. W dniu 1 czerwca 2022r. skierował zapytanie do kolejnych organów samorządowych dotyczące stanu realizacji tzw. "roszczeń zabużańskich" oraz zawiadomił pełnomocnika stron – po raz pierwszy – o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 31 grudnia 2022 r. Od dnia 26 lipca 2022 r. Wojewoda dysponował już odpowiedziami od wszystkich organów. Jednak w dniu 19 lipca 2022 r. złożona została skarga na przewlekłość. Już po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie z dnia 26 lipca 2022 r. dokonując pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek wymogów ustawowych i wezwał skarżące do złożenia oświadczenia o wybranej formie realizacji uprawnień i operatu szacunkowego. Dokumenty te wpłynęły w dniu 30 października 2022 r. Pomimo tego nie doszło do wydania decyzji, gdyż na wniosek pełnomocnika skarżących postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. organ zawiesił postępowanie. Do dnia wyrokowania Sąd nie otrzymał informacji o podjęciu zawieszonego postępowania.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego, badane do dnia wniesienia skargi – poza okresem od 17 sierpnia 2021 r do 4 kwietnia 2022 r. - prowadzone było w sposób przewlekły.
Zdaniem Sądu, znacząca i szczególnie naganna jest przewlekłość w okresie od wpłynięcia wniosku do 17 sierpnia 2021 r. a następnie od 24 października 2017 r. do 17 sierpnia 2021 r. Dopiero bowiem po upływie 5 lat od przekazania wniosku organ podjął jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia sprawy, przy czy aktywność swoją ograniczył jedynie do zapytania informacyjnego kierowanego do jednostek samorządowych. Kolejną czynność organ podjął po prawie czterech latach. Z akt nie wynika, aby Wojewoda niezwłocznie zweryfikował wniosek i załączone do niego dokumenty pod względem ewentualnych braków, co skutkować mogłoby szybszym wezwaniem do ich usunięcia. Braki w materiale dowodowym organ dostrzegł dopiero w 2021 r. – czyli w dziewiątym roku procedowania sprawy - kiedy wezwano skarżące o ich uzupełnienie w terminie 6 miesięcy. Akta sprawy wskazują jednak, że organ mógł i powinien wiele lat wcześniej wystosować takie wezwanie do stron. Nie było też przeszkód aby wcześniej wyekspediować zapytania do jednostek samorządowych. Już od 2013 r. Wojewoda dysponował dokumentacją dotkniętą wskazanymi brakami (została ona przekazana wraz z wnioskiem i następnie uzupełniona przez wnioskodawczynię) – wystarczyło ją przeanalizować. Sąd nie dostrzega racjonalnych przyczyn które już na wcześniejszym etapie postępowania uniemożliwiałby wezwanie stron do usunięcia braków, jak też skierowanie zapytania do organów gmin, czy na obszarze ich działania doszło do nabycia nieruchomości z zaliczeniem na poczet ceny wartości pozostawionego mienia. Nie sposób więc znaleźć uzasadnienie dla bierności organu przez tak długi okres w sytuacji, gdy co najmniej od 2013 r. dysponował on materiałem dowodowym który wymagał uzupełniania. Jego przeanalizowanie pod tym względem nie wymagało łącznie ponad siedmiu lat. W żadnej mierze nie można też przyjąć, że analiza i weryfikacja dokumentów, nawet w sprawie zawiłej i skomplikowanej, wymagała tak długiego okresu. Należy także odnotować, że w tym okresie zmarła wnioskodawczyni która nie doczekała się choćby na wstępne czynności organu. Co istotne, organ nie informował też stron o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu wniosku i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania.
Sąd uznał, że do okresu przewlekłości nie można jednak zaliczyć czasu oczekiwania przez organ na uzupełnienie przez strony dokumentów na wezwanie z dnia 17 sierpnia 2021 r. Zwłoka jaka wówczas nastąpiła nie była zawiniona przez organ.
Po złożeniu tych dokumentów organ dopiero 26 lipca 2022 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydał postanowienie pozytywnie opiniujące wniosek skarżących. W ocenie Sądu w tym okresie przewlekłość wystąpiła ale uwzględniając specyfikę sprawy i stopień jej skomplikowania i zawiłości nie miała na tle całego postępowania istotnego znaczenia. Niewątpliwie organ mógł wcześniej dokonać analizy uzupełnionego materiału i wcześniej skierować dodatkowe wystąpienie do jednostek samorządowych celem pozyskania kolejnych informacji, ale fakt, że uczynił to po prawie dwóch miesiącach, nie wpłynął w sposób istotny na długość postępowania.
Przebieg opisanych wyżej poszczególnych okresów postępowania, ich długość i odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda prowadził je w sposób przewlekły. Do sierpnia 2021r. charakterystyczne są kilkuletnie, nie znajdujące formalnego ani racjonalnego uzasadnienia odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami (np. podjęcie pierwszej czynności dopiero po 5 latach od przekazania wniosku a kolejnej po prawie czterech latach). W efekcie uznać należy, że brak było adekwatnych do okoliczności sprawy i efektywnych działań organu będących następstwem złożonego wniosku a postępowanie cechował brak koncentracji czynności procesowych niezbędnej - w świetle art. 12 k.p.a. - dla zrealizowania zasady szybkości postępowania. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że czynności te można było podejmować zdecydowanie szybciej (bez przerw liczonych w latach). Wojewoda nie nadawał sprawie prawidłowego biegu i nie podejmował czynności, w sposób nieuzasadniony i niedopuszczalny przekraczając terminy załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie prowadzone było przez Wojewodę wiele lat – postanowienie opiniujące pozytywnie wniosek skarżących wydano po upływie prawie 10 lat - przy czym dopiero po 2021 r. nabrało ono tempa i przyspieszenia. Istotne przy tym jest, że organ już na początku postępowania dysponował większością dokumentów a zwłoka w postępowaniu wynika z faktu, że przez wiele lat nie przystąpił do ich analizy. W efekcie kilkudziesięciokrotnie przekroczono terminy załatwienia spraw. Nie można też uznać, aby rozpatrzenie sprawy wymagało prawie dziesięciu lat, przy czym na moment orzekania postępowanie nadal nie było zakończone ostateczną decyzją. Organ naruszył zatem zasadę rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie wyrażoną w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.),
Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z u.r.p.r. wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP mogły być składane w terminie do 31 grudnia 2008 r. O ile więc problemy Wojewody wynikające ze znacznej liczby wniosków oraz ich skomplikowania mogły powodować zrozumiałe trudności organizacyjne w ich rozpatrzeniu w ustawowych terminach to jednak nie sposób nie dostrzec, że w dacie przekazania przedmiotowego wniosku już od 5 lat organ nie przyjmował nowych wniosków a obecnie nie przyjmuje tych wniosków od ponad 12 lat. Nie można więc uznać, że Wojewoda nie miał sposobności odpowiedniego zorganizowania pracy podległego mu urzędu, celem sprawniejszego prowadzenia postępowań administracyjnych.
Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć bowiem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne).
Właśnie taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Jakkolwiek bowiem przewlekłości postępowania nie można utożsamiać jedynie z łącznym czasem jego trwania, to jednak sama długość postępowania, wyrażająca się w niniejszej sprawie w wielokrotnym przekroczeniu ustawowych terminów przewidzianych na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 § 1 – 3 K.p.a.), jest okolicznością, która nakazuje w sposób szczególnie wnikliwy odnieść się do działań organu, z punktu widzenia kryterium sprawności i efektywności. Znaczna długość postępowania zwiększa prawdopodobieństwo czynności zbędnych, nieefektywnych, podejmowanych przez organ w odstępach czasowych nie mających uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Tak też należy ocenić zachowanie organu w niniejszej sprawie. Przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania i brak należytej aktywności organu przez okres dziewięciu lat, w ciągu których Wojewoda wykazał dużą opieszałość, pomimo, że powinien i mógł aktywnie podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie w okresie do 2021 r. została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. W ostatnim okresie (po dniu 4 kwietnia 2022 r.) także wystąpiła niewielka (prawie trzymiesięczna) zwłoka organu w podejmowaniu czynności, którą Sąd uwzględnił stwierdzając jednak, że nie miała ona istotnego wpływu na długotrwałość całego postępowania.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Pomimo stwierdzenia przewlekłości Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewoda postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. (a więc wydanym już po skardze) zawiesił postępowanie na wniosek skarżących. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje natomiast, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy, do czasu podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał J. B. i I. M. sumy pieniężne w wysokości po 5.000 zł (pkt IV i V sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest brak zgłoszenia przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu przez ponad osiem lat. Sąd ocenił, że brak aktywności we wskazanych wcześniej okresach nie miało żadnego uzasadniania. Fakt, że organ przez ponad pięć lat po otrzymaniu wniosku nie podejmuje względem niego żadnych działań urąga zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), podważa zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżących sumy pieniężnej miał również fakt ich aktywnego udziału w postępowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i poprzez pełnomocnika, polegającego na uzupełnianiu niezbędnych dokumentów do wniosku. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość zasądzonej sumy pieniężnej, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia do kwoty 31.730,75 zł, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd wyważył wysokość sumy pieniężnej, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne.
Najistotniejszą okolicznością zasądzenia przedmiotowej należności jest jednak funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.
Sąd nie uwzględnił także zawartego w petitum skarg żądania wymierzenia organowi grzywny uznając, że środek w postaci zasądzonej sumy pieniężnej z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający – o czym orzeczono w pkt VI sentencji wyroku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – VI sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VII sentencji wyroku).