II SAB/WR 1011/25

II SAB/Wr 1011/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie nadzoru nad uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem elektronicznym z dnia 15 lipca 2025 r. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...].
Wnosząc o: 1/ stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na niedoręczeniu skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 1 lipca 2025 r. oraz braku odniesienia się do kluczowych zarzutów naruszenia prawa do głosu i jawności obrad w procedurze uchwalania planu miejscowego, 2/ zobowiązanie organu do doręczenia skarżącej pełnej treści i uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wydania nowego rozstrzygnięcia lub uzupełnienia dotychczasowego, obejmującego zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych przepisów, 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4/ zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, skarżąca powołała szereg zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządzie gminnym przez organ w toku postępowania nadzorczego oraz zarzutów merytorycznych, w związku z przeprowadzaniem kontroli legalności uchwały. Z treści wniesionej skargi wynika, że w jej ocenie postępowanie nadzorcze, prowadzone przez Wojewodę, miało charakter wybiórczy i niepełny, zostało przeprowadzone z naruszeniem ustawowych obowiązków proceduralnych i nie spełniało standardu "rzetelnej i całościowej kontroli legalności uchwały", wynikającej z orzecznictwa NSA.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga od organu wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub ustawach, do których akty te mają zastosowanie, w związku z czym bezczynność, która jest przedmiotem skargi, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r., złożonym na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu, skarżąca złożyła replikę na odpowiedź organu, w treści której podtrzymała stanowisko zajęte uprzednio w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w powołanym w niniejszej sprawie jako podstawę zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uregulowano skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość. Należy je wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne zatem tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Tylko więc w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie nadzoru nad uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy w związku z powyższym wskazać, że w stosunku do uchwał lub zarządzeń organów gminy uprawnienia nadzorcze określa przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają, jakie czynności procesowe jest obowiązany podjąć organ nadzoru. Jednakże – zgodnie z art. 91 ust. 5 – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy prowadzone jest zawsze z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego pisma osób wskazujące na wadliwości prawne określonych uchwał nie powodują powinności wszczęcia postępowania albo formalnej odmowy uwzględnienia wniosku. Organ nadzoru jednak powinien zawiadomić osobę wnoszącą pismo w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy o podjętych działaniach lub ich braku. Ani jednak organizacja społeczna, ani osoba fizyczna, ani prawna – poza gminą – nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 91). Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez wojewodę określonych działań zatem nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu po podjęcia czynności z urzędu, jeżeli dodatkowo dotyczyć będą akt podlegającego jego kognicji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/16, dostępne w CBOSA). Tym samym obowiązujące przepisy nie statuują obowiązku po stronie organu nadzoru wszczęcia czy prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek kogokolwiek. Oznacza to, że nie istnieje możliwość zobowiązania Wojewody do podjęcia czynności, których domaga się skarżąca.
Ponadto, rozstrzygnięcie nadzorcze, kończące postępowanie organu nadzorczego w trybie art. 91 u.s.g., nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) jak też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie może też być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co prawda, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, jednak w myśl ust. 3 ww. przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W takim przypadku podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Z powyższego wynika, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w trybie art. 91 u.s.g. Nie jest to bowiem postępowanie zmierzające do zakończenia sprawy przez organ administracji wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisach p.p.s.a.
Postępowanie to nie mieści się również w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten należy traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który to odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w istocie zaś odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków w wyniku działalności orzeczniczej organu, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w trybie art. 91 u.s.g. nie należy do powyższej kategorii aktów lub czynności. Ma ono bowiem charakter władczy i jest wynikiem podejmowanego z urzędu przez organ nadzoru postępowania, mającego na celu stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia niezależnie od woli organu gminy. Jest to zatem akt stanowiący władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, podejmowane w stosunkach zewnętrznych między organami nadzoru a gminą. W związku z powyższym, brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu nadzorczego w prowadzonym wyłącznie na zasadzie oficjalności postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Trafnie wskazuje się przy tym w orzecznictwie, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie takiego rozstrzygnięcia. Nawet brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 583/16, dostępne w CBOSA).
Uzupełniająco należy wskazać, że nawet gdyby uznać pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2025 r., zawierające żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego, zbadania zgodności uchwały z przepisami oraz stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., za skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., przedmiot zaskarżenia, jakim byłaby bezczynność organu w zakresie jej rozpoznania, nie mieściłby się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA).
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.