II SAB/Wa 93/24

II SAB/Wa 93/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Łukasz Krzycki
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3 i par 1a, art 200 w zw. z art. 205 par 1, art 114 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Platforma Obywatelska RP z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego S. J. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. J. (dalej: Skarżący) w dniu [...] listopada 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Platformy Obywatelskiej RP zs. w [...] (dalej: Partia) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1) ile faktur i w jakich datach zostało wystawionych na rzecz Partii przez B. K.,
2) za co zostały wystawione,
3) czy wystawione przez B. K. faktury zostały wystawione za publikację treści na profilach Partii, czy na koncie prowadzonym przez B. K. w serwisie X (d. [...]) o nazwie "[...]".
W dniu [...] grudnia 2023 r. Partia poinformowała Skarżącego, że ze względu na obowiązujące przepisy w zakresie rachunkowości i podatkowe nie ma obecnie dostępu do wszystkich faktur wystawionych przez B. K.. Ponadto wskazała, że nie zleca i nie zlecała nikomu publikacji treści w mediach społecznościowych, a Biuro Krajowe Partii zatrudnia w celu prowadzenia kont społecznościowych własny zespół medialny, którego częścią nie był B. K..
W dniu [...] stycznia 2024 r. Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej wezwał Partię do udostępnienia informacji publicznej, której domagał się we wniosku z [...] listopada 2023 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Partii w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Partii do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że Partia dopuściła się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił Partii naruszenie:
1) art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1997 r., nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi
o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji
i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o wydatkach partii, a w konsekwencji ograniczenie debaty publicznej w temacie gospodarności, rzetelności i zgodności z prawem działań Partii;
2) art 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284) w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach Partii;
3) art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie,
w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania społecznej kontroli działań Partii;
4) art 4 ust 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji są podmioty będące w ich posiadaniu, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawdopodobnieniu nieposiadania wnioskowanej informacji;
5) art 10 ust 1 w zw. z art 13 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Partia udzieliła mu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, jednak były to odpowiedzi wymijające i nieadekwatne do treści wniosku. Ponadto dodał, że przejrzystość działania, a w szczególności finansowania partii politycznych jest kluczowe z punktu widzenia zapewnienia kontroli społecznej nad funkcjonowaniem partii politycznych.
W odpowiedzi na skargę Partia wniosła o jej oddalenie.
Organ podniósł, że wniosek podmiotu o przesłanie informacji w celu przygotowania publikacji prasowej z dnia [...] listopada 2023 r. został zrealizowany
w dniu [...] grudnia 2023 r., natomiast wniosek powtórny (zmodyfikowany przez skarżącego) i złożony w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu [...] stycznia 2024 r., został zrealizowany w dniu [...] lutego 2024 r. (termin realizacji tego drugiego wniosku upływał w dniu [...] lutego 2024 r.). Partia wskazała, że wniosek skarżącego został w całości uwzględniony. Do odpowiedzi na skargę Partia dołączyła treść udzielonej skarżącemu odpowiedzi. Partia podniosła, że skarżący złożył skargę
w sprawie przed upływem 14-dniowego terminu realizacji wniosku.
Ponadto Partia zwróciła uwagę, że wniosek z [...] listopada 2024 r. skarżący złożył nie powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na swoją pracę dziennikarza, co zostało zinterpretowane jako wniosek w trybie prawa prasowego. Odpowiedzi udzielił rzecznik prasowy partii. Wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej został natomiast zrealizowany terminowo, w tym zakresie, w jakim organ dysponuje żądaną informacją, Organ nie pozostawał w bezczynności na etapie złożenia skargi i nie pozostaje obecnie. Skarga jest zatem bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność
w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do dokonania
w określonym terminie czynności (§ 1 pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1 pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Przepisy p.p.s.a. nie konkretyzują pojęcia nieostrego, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej. W doktrynie - w ślad za orzecznictwem - przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub, wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś
[w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011 r., s. 109).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji
o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie powiadamia wnioskodawcy o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona
w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności
w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne. Zatem w niniejszej sprawie o spełnieniu zakresu podmiotowego u.d.i.p. świadczy wprost treść cyt. wyż przepisu.
W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, finansowanie partii politycznych jest jawne. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca
1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1215), który wyraża zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.
W wyroku z 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12 (publ. OTK-A 2012/7/82) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej, Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, a ponadto mógłby prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie zmniejszałoby przejrzystość finansów partii, co mogłoby powodować negatywne konsekwencje.
Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących ich finansów. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.
Warto też zwrócić uwagę na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1478/18. W wyroku tym wskazano, że niezależnie od źródeł pochodzenia środków finansowych partii politycznej sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Dalej NSA wskazał również, że "W konsekwencji ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej przez partie polityczne wyrażony wprost w treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie może być traktowany jako ograniczający
w sposób pozaprawny zasadę swobody działalności partii politycznych (...). Podkreślić należy, że określona w Konstytucji RP zasada jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2) ani nie wyklucza zastosowania u.d.i.p., ani nie ogranicza zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie do informacji o źródłach finansowania partii politycznych."
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący wnioskował o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
1) ile faktur i w jakich datach zostało wystawionych na rzecz Partii przez B. K.,
2) za co zostały wystawione,
3) czy wystawione przez B. K. faktury zostały wystawione za publikację treści na profilach Partii, czy na koncie prowadzonym przez B. K. w serwisie X (d. [...]) o nazwie "[...]".
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Dotyczył on bowiem wydatków Partii, ich wysokości i przeznaczenia.
W ocenie Sądu Partia dopuściła się bezczynności w rozpoznawaniu wniosku Skarżącego, ponieważ nie podjęła wymaganych prawem działań w ustawowo zakreślonym terminie.
W świetle art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] listopada
2023 r. Partia podjęła próbę odpowiedzi na pytania Skarżącego, jednak uczyniła to
z uchybieniem ustawowego terminu. Termin do rozpatrzenia wniosek Skarżącego upływał [...] grudnia 2023 r., natomiast Partia wystosowała do Skarżącego wiadomość e-mail dopiero [...] grudnia 2023 r., nie skorzystawszy z możliwości przedłużenia ustawowego terminu, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Co więcej, Partia nie udostępniła wówczas żądanej informacji, a uczyniła to dopiero w dniu [...] lutego 2024 r. Nastąpiło to zatem ponad 2 miesiące po upływie ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po wniesieniu przez Skarżącego skargi do Sądu.
Podkreślenia przy tym wymaga, że nie ma znaczenia podnoszony przez Partię fakt niepowołania się przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. na przepisy u.d.i.p. Partia wskazuje również, że wniosek ten zinterpretowała jako wniosek w trybie przepisów prawa prasowego. Wyjaśnić należy, że Partia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (DZ. U. z 2018 r. poz. 1914) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Kwestia niepowołania się we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie powinna mieć zatem znaczenia dla właściwego trybu jego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu Partia ostatecznie udostępniła Skarżącemu żądaną informację publiczną w dniu [...] lutego 2024 r. Partia odpowiedziała na pytania Skarżącego dotyczące faktur wystawionych Partii przez B. K., tzn. przesłała wykaz ww. faktur za okres od 2020 do 2024 r., poinformowała, że w 2019 r. nie wystawiono jej tego typu faktur oraz że nie posiada faktur wystawionych przed
2019 r., poinformowała o walucie rozliczeniowej oraz że ww. faktur nie wystawiono za publikacje w mediach społecznościowych.
Sąd uznał, że Partia zadośćuczyniła wnioskowi Skarżącego, a zatem brak jest podstaw do zobowiązywanie jej do rozpatrzeniu wniosku skarżącego.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Partii nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek uczynił to z opóźnieniem. Opóźnienie to wynosiło ponad 2 miesiące. Zdaniem Sądu zaistniałe opóźnienie nie było jednak na tyle znaczne, aby uznać je za rażące. Po stronie organu nie można przy tym dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Stąd też całość okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stopień opóźnienia organu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt. 3 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 100 złotych.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.