II SAB/Wa 91/25

II SAB/Wa 91/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") pismem z [...] lutego 2023 r., działając na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o lotach najważniejszych osób w państwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1967, dalej jako: "u.l.n.o.p."), zwróciło się do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej jako: "Szef Kancelarii PRM" lub "organ") o udostępnienie rejestru lotów o statusie HEAD w okresie od stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi.
W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek z [...] lutego 2023 r. Stowarzyszenie wniosło w dniu [...] sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii PRM
w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku, domagając się: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenia organowi grzywny; 4) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że żądana informacja ma status publiczny a wobec regulacji zawartych w u.l.n.o.p. zwróciło się o jej udostępnienie w trybie ww. ustawy.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. organ skierował do Stowarzyszenia pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p. wnioskowane dane decyzją Szefa Kancelarii PRM zostały wyłączone z publicznego udostępnienia. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec nieskorzystania przez Stowarzyszenie z drogi opisanej w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), względnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie
z art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p. żądane we wniosku dane zostały wyłączone z publicznego udostępnienia, a nie - jak sugeruje skarga - wyłączone z informacji publicznej.
W przedmiotowej ustawie przewidziano, że Szef Kancelarii PRM będzie mógł wskazać (z uwagi na bezpieczeństwo najważniejszych osób w państwie oraz interes państwa), które z danych umieszczonych w Rejestrze, dotyczących danego lotu, nie będą podlegały udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), z zastrzeżeniem, że takie dane, w stosunku do lotów Prezydenta RP, określa sama Kancelaria Prezydenta RP. Organ przy tym podkreślił, że do wniosku o udostępnienie danych z rejestru nie można stosować u.d.i.p., gdyż jest to instrument prawny uregulowany w odrębnej ustawie jako wyjątek od przepisów ogólnych, za jakie należy
w tym wypadku traktować ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie organu, regulacje u.l.n.o.p. stanowią lex specialis wobec trybu określonego w u.d.i.p., dlatego brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w trybie u.d.i.p. (w tym odmowy udostępnienia żądanych informacji
w drodze decyzji administracyjnej). Szef Kancelarii PRM wyjaśnił, że nie udostępnił stronie rejestru lotów o statusie HEAD w okresie od stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi, ponieważ dane te zostały wyłączone z publicznego udostępnienia. Jednocześnie podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. skierował do skarżącego Stowarzyszenia pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p. wnioskowane dane decyzją Szefa Kancelarii PRM zostały wyłączone
z publicznego udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 533/23 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i zobowiązał Szefa Kancelarii PRM do rozpoznania ww. wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Szefowi Kancelarii PRM grzywnę w kwocie 500 zł; zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił pojęcie informacji publicznej. Następnie wskazał na teść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie
z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podkreślił, że powołany przepis dopuszcza zatem możliwość odmiennego, aniżeli
w u.d.i.p., uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. W konsekwencji przyjąć należy, że gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, to nie zachodzi możliwość stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p. w celu obejścia tej innej regulacji. Innymi słowy, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte
w innych aktach prawnych wyłączają możliwość domagania się udostępnienia, w tym uregulowanym zakresie, informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Jednocześnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że istnienie odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej nie pozbawia żądanej informacji charakteru publicznego, a zatem skarga rozpoznawana w reżimie ustawy innej, aniżeli u.d.i.p., nie wymaga tego, aby była poprzedzona działaniami strony, o jakich mowa w art. 37 k.p.a. W takim wypadku aktualne pozostają więc poglądy doktryny i judykatury, mówiące o tym, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzana ponagleniem.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie w swoim wniosku odwołało się do przepisów u.l.n.o.p., a skoro ustawa ta zawiera odrębną regulację trybu udostępnienia informacji publicznej, to w efekcie powyższego wnioskodawca w sposób skuteczny zainicjował postępowanie o udostępnienie informacji o tym właśnie charakterze. Nie budzi także wątpliwości, że zarówno w świetle przepisów u.d.i.p., jak
i przepisów u.l.n.o.p., podmiot, do którego strona skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji o tym charakterze, a żądana informacja ma charakter publiczny.
W ocenie WSA w Warszawie, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, że Szef Kancelarii PRM dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że organ podjął próbę realizacji wniosku dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, a więc po przeszło sześciu miesiącach. Kierując do strony pismo z [...] sierpnia 2023 r., nie uwolnił się jednak skutecznie od zarzutu bezczynności. Organ nie udostępnił bowiem żądanych danych, a jedynie odwołał się – w sposób wielce enigmatyczny – do bliżej niesprecyzowanej własnej decyzji o wyłączeniu żądanych treści z publicznego udostępnienia. Takie ogólnikowe stwierdzenie pytanego podmiotu nie może być uznane za skuteczne uwolnienie się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Ze stanowiska zaprezentowanego przez organ nie wynika nawet, czy owa decyzja o wyłączeniu spornych treści z publicznego udostępnienia została wydana w niniejszej sprawie, nie mówiąc już o tym, że organ nie przesłał ani stronie, ani Sądowi, treści decyzji, na jaką się powołał. W związku
z powyższym nawet na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa weryfikacja poprawności stanowiska organu o braku możliwości udostępnienia żądanych danych
z uwagi na ową decyzję, co sprawia, że bezczynność organu nie budzi najmniejszych wątpliwości. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzona bezczynność Szefa Kancelarii PRM jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy niezbicie już sam upływ czasu od zainicjowania postępowania. Pierwszą próbę rozpoznania wniosku organ podjął dopiero po upływie ponad pół roku od daty wniosku, zaś do dnia wyrokowania (a więc przez kolejne pięć miesięcy) nie sprecyzował swojego stanowiska w sprawie, bowiem nie przedstawił swojej decyzji, na którą się powoływał, a która w jego mniemaniu uniemożliwia udostępnienie żądanych danych. Z tego też powodu orzeczono o ukaraniu organu grzywną.
W wyniku wniesienia przez Szefa Kancelarii PRM skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1297/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności wskazał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał – czego skarga kasacyjna nie kwestionuje – że przepisy u.l.n.o.p. zawierają odrębną regulację trybu udostępnienia informacji publicznej w stosunku do przepisów u.d.i.p., w związku z czym przepisy u.d.i.p., na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie będą miały w tej sprawie zastosowania. Literalna treść wniosku dostępowego złożonego w niniejszej sprawie dowodzi, że Stowarzyszenie domagało się danych, które zakresowo odpowiadają informacjom ujawnianym w Centralnym Rejestrze lotów HEAD. Przepis art. 8 ust. 4 u.l.n.o.p. przewiduje, że udostępnienie danych z tego Rejestru następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Oznacza to, że u.l.n.o.p. nie wprowadza żadnych podmiotowych
i przedmiotowych ograniczeń wobec danych ujawnionych w przedmiotowym Rejestrze. O dostęp do danych ujawnianych w Centralnym Rejestrze lotów HEAD może zatem zwrócić się każdy, a jedyny wymóg ma charakter formalny i sprowadza się do pisemnej formy wniosku. Skoro w okolicznościach tej sprawy Stowarzyszenie domagało się informacji o lotach o statusie HEAD w okresie od stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi, a zatem informacji, które znajdują się Rejestrze, to wyłącznym trybem ich pozyskania jest ten regulowany przepisami u.l.n.o.p. (por. wyrok NSA z 20 września 2024 r., sygn. akt III OSK 232/24 wydany w analogicznej sprawie ze skargi sprawie Stowarzyszenia na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalony w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wymóg wyczerpania środków zaskarżenia poprzez wniesienie ponaglenia należy odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Przepisy u.l.n.o.p. nie odsyłają do stosowania w żadnym zakresie przepisów k.p.a., zaś uregulowane w art. 8 ust. 4 u.l.n.o.p. postępowanie nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 37 k.p.a., co powoduje, że skarga Stowarzyszenia na bezczynność Szefa Kancelarii PRM w udostępnieniu informacji publicznej w trybie art. 8 ust. 4 u.l.n.o.p. nie musiała być poprzedzona ponagleniem. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc z tego powodu – czego domaga się skarżący kasacyjnie organ – odrzucić skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny meritum niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wyłącznym trybem pozyskania przez Stowarzyszenie żądanej we wniosku z [...] lutego 2023 r. informacji publicznej, tj. informacji o lotach o statusie HEAD
w okresie od stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi – jest tryb regulowany przepisami u.l.n.o.p., w związku z czym przepisy u.d.i.p., na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie mają w tej sprawie zastosowania. Przy czym przepisy u.l.n.o.p. nie wymagają – jak czyni to u.d.i.p. – wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. organ skierował do Stowarzyszenia pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p. wnioskowane dane decyzją Szefa Kancelarii PRM zostały wyłączone z publicznego udostępnienia. Sąd pierwszej instancji uznał, że kierując do strony ww. pismo organ nie uwolnił się skutecznie od zarzutu bezczynności, bowiem odwołał się jedynie – w sposób wielce enigmatyczny – do bliżej niesprecyzowanej własnej decyzji o wyłączeniu żądanych treści z publicznego udostępnienia, zaś na obecnym etapie postępowania, z uwagi na brak w nadesłanych aktach owej decyzji, nie jest możliwa weryfikacja poprawności stanowiska organu
w kontrolowanym zakresie, co sprawia, że bezczynność organu nie budzi najmniejszych wątpliwości oraz jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie nie mógł dokonać ww. oceny bez zaznajomienia się z pełnymi aktami sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w skardze kasacyjnej podniesiono, iż wyłączenie danych z Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD zostało utajnione i w konsekwencji aktu o wyłączeniu wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych z publicznego udostępnienia organ nie mógł przekazać wraz z odpowiedzią na wniosek. Potwierdza to załączona do skargi kasacyjnej notatka służbowa z [...] lipca 2023 r. nr [...], wraz
z zawartym w niej rozstrzygnięciem Szefa Kancelarii PRM o wyłączeniu z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD. Z notatki tej wynika ponadto, że dołączone były do niej trzy załączniki (w tym dwa zawierające klauzulę tajności "zastrzeżone"), tj. pismo KPRP z [...] marca 2023 r. znak: [...], opinia Departamentu Prawnego KPRM dotycząca wyłączenia z publicznego udostępnienia danych znajdujących się w Centralnym Rejestrze Lotów oraz pismo z [...] maja 2023 r. znak: [...] do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie WSA
w Warszawie orzekał bez zaznajomienia się z ww. dokumentami. Wprawdzie przy piśmie z [...] września 2023 r. Sąd wezwał pełnomocnika Szefa Kancelarii PRM do nadesłania kompletnych akt postępowania administracyjnego, w szczególności wniosku z [...] lutego 2023 r. (karta nr 58 akt sądowych), to jednak w wyniku odpowiedzi organu na tak sformułowane wezwanie (ponowne przesłanie jedynie wniosku z dnia [...] lutego 2023 r.) oraz z uwagi na charakter niniejszej sprawy, a więc w celu weryfikacji prawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p. – przed wydaniem rozstrzygnięcia WSA w Warszawie winien był ponownie wezwać organ do uzupełniania akt administracyjnych poprzez nadesłanie przede wszystkim konkretnego aktu, na podstawie którego wnioskowane przez Stowarzyszenie dane zostały przez Szefa Kancelarii PRM wyłączone z publicznego udostępnienia. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że z załączonej do skargi kasacyjnej ww. notatki służbowej – która zawierała rozstrzygnięcie organu o wyłączeniu z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD – wynika, że czynności w sprawie wniosku Stowarzyszenia
z [...] lutego 2023 r. były podejmowane już od [...] marca 2023 r. (pismo KPRP znak: [...] stanowiące załącznik do notatki służbowej). Tymczasem bez wiedzy wynikającej z ww. dokumentów Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, w wyniku której stwierdził, że: "(...) bezczynność organu jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa (...) O kwalifikowanej bezczynności świadczy niezbicie już sam upływ czasu od zainicjowania postępowania. Pierwszą próbę rozpoznania wniosku organ podjął przecież dopiero po upływie ponad pół roku od daty wniosku. Nadto do dnia wyrokowania (a więc przez kolejne pięć miesięcy) nie sprecyzował swojego stanowiska w sprawie bowiem nie przedstawił swojej decyzji (na którą się powoływał) która w jego mniemaniu uniemożliwia udostępnienie żądanych danych. Stąd więc również, jako zasadny jawił się wniosek o ukaranie organu grzywną (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że okoliczność braku w aktach sprawy rozstrzygnięcia Szefa Kancelarii PRM o wyłączeniu z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD nie powinna mieć wpływu na stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie, bowiem kwestia ta była związana jedynie z weryfikacją przez WSA w Warszawie prawidłowego zastosowania w tej sprawie przez organ art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p., a więc oceny faktycznego istnienia podstawy do wystosowania do strony przez Szefa Kancelarii PRM pisma z [...] sierpnia 2023 r., w którym powołał się on na owo wyłączenie wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych z publicznego udostępnienia.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione uchybienie Sądu pierwszej instancji należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało ono przedwczesnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., a więc zobowiązaniem Szefa Kancelarii PRM do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie weźmie pod uwagę załączoną do skargi kasacyjnej notatkę służbową z [...] lipca 2023 r. nr [...], wraz z zawartym w niej rozstrzygnięciem Szefa Kancelarii PRM o wyłączeniu z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD, jak również wezwie organ do nadesłania załączników do ww. notatki służbowej, a następnie dokona oceny skargi Stowarzyszenia na bezczynność Szefa Kancelarii PRM przez pryzmat wszystkich ww. dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła bezczynność organu
w rozpoznaniu jej wniosku z [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. informacji o lotach o statusie HEAD w okresie od stycznia 2022 r. do dnia udostępnienia odpowiedzi.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 1297/24, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 533/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie
z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa,
o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.
W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA
z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA
i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z powyższym, skład orzekający ponownie rozpoznając sprawę zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaznajomił się z pełnymi aktami sprawy które zostały przekazane przez organ w wyniku wezwania Sądu. Przedmiotowe akta znajdują w się w Kancelarii Tajnej tutejszego Sądu, a stanowią je trzy załączniki do notatki służbowej z [...] lipca 2023 r. nr [...], w tym dwa zawierające klauzulę tajności "zastrzeżone", tj. pismo KPRP z [...] marca 2023 r. znak: [...], opinia Departamentu Prawnego KPRM dotycząca wyłączenia
z publicznego udostępnienia danych znajdujących się w Centralnym Rejestrze Lotów oraz pismo z [...] maja 2023 r. znak: [...] do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Z przekazanych przez organ ww. dokumentów wynika, że czynności w sprawie wniosku Stowarzyszenia z [...] lutego 2023 r. były podejmowane już od [...] marca 2023 r. (pismo KPRP znak: [...]stanowiące załącznik do ww. notatki służbowej). Kolejne czynności organu miały miejsce 30 maja 2023 r. i 12 lipca 2023 r.
W konsekwencji zaś tych czynności w dniu 14 lipca 2023 r. wydana została zgoda Szefa Kancelarii PRM na wyłączenie danych, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.l.n.o.p. przekazywanych do Centralnego Rejestru Lotów przez Kancelarię Prezydenta RP, Kancelarię Sejmu RP, Kancelarię Senatu RP oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów do dnia [...] stycznia 2022 r. do odwołania. Powyższa zgoda nastąpiła w formie stosownej adnotacji na przedmiotowej notatce służbowej, co potwierdza, że wolą organu było rozstrzygnięcie o wyłączeniu z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD w ww. okresie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skoro doszło do podjęcia aktu o wyłączeniu wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych
z publicznego udostępnienia, organ nie mógł ich przekazać stronie skarżącej wraz
z odpowiedzią na wniosek. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy u.l.n.o.p. nie wymagają – jak czyni to u.d.i.p. – wydania decyzji administracyjnej
w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Okoliczność braku
w aktach sprawy rozstrzygnięcia Szefa Kancelarii PRM o wyłączeniu
z udostępnienia publicznego Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD nie powinna zatem mieć wpływu na stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Kwestia ta była bowiem związana jedynie z weryfikacją przez WSA w Warszawie prawidłowego zastosowania w tej sprawie przez organ art. 8 ust. 2 u.l.n.o.p., a więc oceny faktycznego istnienia podstawy do wystosowania do strony przez Szefa Kancelarii PRM pisma z [...] sierpnia 2023 r., w którym powołał się on na owo wyłączenie wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych z publicznego udostępnienia.
Szef Kancelarii PRM jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie było kwestionowane w sprawie.
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych,
a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym
o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych
i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej
i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące
w posiadaniu takich informacji.
W sprawie tej nie było wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku z [...] lutego 2023 r. dotyczące udostępnienia rejestru lotów o statusie HEAD, które odbyły się
w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, stanowi wniosek
o udostępnienie informacji publicznej. Dotyczy bowiem lotów najważniejszych osób
w państwie.
Istotnym jest jednak, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. W powołanym wyżej przepisie ustawodawca zdecydował o przyznaniu prymatu innym ustawom, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. - tryb dostępu do informacji publicznej.
W odniesieniu do żądania wniosku z [...] lutego 2023 r. dotyczącego przedmiotowego rejestru lotów o statusie HEAD, które odbyły się w okresie od stycznia 2022 r. do dnia złożenia wniosku, regulacją tego rodzaju jest u.l.n.o.p. Powołana ustawa określa w rozdziale 3 m.in. funkcjonowanie Centralnego Rejestru Lotów o statusie HEAD, w tym tryb dostępu do informacji z tego Rejestru. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów prowadzi Centralny Rejestr Lotów
o statusie HEAD, zwany dalej "Rejestrem". Ust. 2 stanowi, że rejestr zawiera następujące dane o lotach statków powietrznych o statusie HEAD: 1) datę lotu statku powietrznego; 2) miejsca startu i lądowania statku powietrznego oraz miejsca międzylądowań; 3) imiona i nazwiska pasażerów lotu, o których mowa w art. 1 oraz
w art. 3 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 - ze wskazaniem, do której kategorii pasażerów należą. Zgodnie z ust. 3, dane, o których mowa w ust. 2, przekazują do Rejestru, w terminie 5 dni od dnia zakończenia lotu, Szefowie Kancelarii: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prezesa Rady Ministrów. Stosownie do ust. 4, Minister Obrony Narodowej przekazuje Szefom Kancelarii, o których mowa w ust. 3, w terminie 2 dni od dnia zakończenia lotu, dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, w zakresie lotów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2. Zgodnie z ust. 5, dane, o których mowa w ust. 2, są przekazywane do Rejestru w formie elektronicznej lub papierowej na formularzu. Ust. 6 stanowi, że dane zawarte w Rejestrze oraz dokumenty stanowiące podstawę wpisów w Rejestrze przechowuje się przez okres 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano wpisu. Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.l.n.o.p., przekazując do Rejestru dane, o których mowa w art. 7 ust. 2, Szefowie: Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej mogą wnioskować
o wyłączenie wskazanych danych z publicznego udostępnienia, ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo osoby, o której mowa w art. 1. Zgodnie z ust. 2, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek, o którym mowa w ust. 1, może wyłączyć dane, o których mowa w art. 7 ust. 2, z publicznego udostępnienia, ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo osoby,
o której mowa w art. 1. Zgodnie z ust. 3, przekazując do Rejestru dane, o których mowa w art. 7 ust. 2, Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej określa, które dane są wyłączone z publicznego udostępnienia ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo osoby, o której mowa w art. 1. Ust. 4 stanowi, że udostępnianie danych z Rejestru następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Powyższe wskazuje, że u.l.n.o.p. określa odmienne zasady i tryb dostępu do wskazanej wyżej, żądanej przez stronę skarżącą we wniosku z [...] lutego 2023 r., informacji publicznej. Z u.l.n.o.p. wynika bowiem, że informacje o lotach o statusie HEAD, o których mowa we wniosku zawiera Centralny Rejestr Lotów o statusie HEAD, prowadzony przez Szefa Kancelarii PRM, a udostępnienie informacji o lotach (danych
z tego Rejestru) następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii PRM.
Regulacja art. 8 ust. 4 u.l.n.o.p. w zw. z art. 8 ust. 3 i art. 7 ust. 3 u.l.n.o.p. stanowi zatem jednoznacznie o odmiennych zasadach i trybie dostępu do żądanej we wniosku informacji publicznej. Powołana ustawa jednoznacznie określa jeden podmiot odpowiedzialny za udostępnianie danych z Rejestru i jest nim Szef Kancelarii PRM.
Reasumując, w ocenie Sądu, nie można więc uznać, że Szef Kancelarii PRM pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, bowiem prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie
w niniejszej sprawie wskazuje, że odpowiedź została przez organ udzielona. Wyłączenie danych z publicznego obrotu na gruncie u.l.n.o.p. nie musi zaś nastąpić
w formie decyzji administracyjnej, a wystarczająca w tym zakresie jest zgoda Szefa Kancelarii PRM wyrażona w formie stosownej adnotacji znajdującej się na notatce służbowej z [...] lipca 2023 r. nr [...] .
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.