II SAB/Wa 90/23

II SAB/Wa 90/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Koziarski
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 8a
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 217/22 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z [...] marca 2018 r. I. K. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) wyłączającej wobec niej stosowanie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Pismem z 17 kwietnia 2018 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 października 2018 r.
Następnie pismem z 25 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z 10 maja 2018 r., w którym poinformował, że I. K. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Funkcjonariuszka została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] października 2017 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z 12 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty z 18 kwietnia 2018 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z 29 stycznia 2018 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawczynię.
Pismem z 6 czerwca 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni, która pozwoli ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do 31 lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Pismem z 20 czerwca 2018 r. I. K. zwróciła się do Ministra z prośbą o wskazanie jakie czynności zostały podjęte od dnia wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi z 28 czerwca 2018 r. organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni pismem z 17 kwietnia 2018 r. została poinformowana o terminie załatwienia sprawy i przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia w związku z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego zbadania sprawy.
Pismem z 29 czerwca 2018 r. Prezes IPN przesłał do organu żądane dokumenty.
I. K. pismem z 28 lipca 2018 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Z kolei pismami z 2 i 3 września 2018 r. wnioskodawczyni złożyła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wniosek o dopuszczenie dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Minister w odpowiedzi z 1 października 2018 r. na ponaglenie wyjaśnił, że do chwili obecnej nie wpłynęły informacje z Komendy Głównej Policji, a posiadana przez organ dokumentacja jest niewystarczająca do oceny rzetelności pełnionej służby. W związku z tym rozpatrzenie wniosku nastąpi bezpośrednio po zebraniu niezbędnych dowodów i ich wnikliwej analizie.
Pismem z 1 października 2018 r. Komendant Główny Policji przesłał do organu żądane dokumenty.
Z kolei pismem z 15 października 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a., jednocześnie wskazując, że niniejsza sprawa zostanie rozpoznana do 31 grudnia 2018 r.
W dniu 10 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego) I. K. złożyła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 21 stycznia 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Następnie na skutek skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19 uchylił zaskarżoną decyzję.
Od powyższego wyroku Minister złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2150/21 oddalił.
Akta przedmiotowej sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia z uzasadnieniem wpłynęły do organu 31 maja 2021 r.
Pismem z 25 czerwca 2021 r. Minister zwrócił się do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych wnioskodawcy, które nadesłano 12 lipca 2021 r.
I. K. pismem z 11 października 2021 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku", które w istocie stanowi ponaglenie co do wydania decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 listopada 2021 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Na skutek skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22 uchylił zaskarżoną decyzję.
Akta przedmiotowej sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia z uzasadnieniem wpłynęły do organu 10 października 2022 r.
Wnioskodawczyni pismem z 20 listopada 2022 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na brak decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22.
W dniu 9 stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego) I. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22 wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie od organu sumy pieniężnej pozostawiając miarkowanie co do wysokości uznaniu Sądu oraz zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
Skarżąca wskazała, że 10 października 2022 r. organ otrzymał z Sądu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi, a zatem postępowanie powinno zostać zakończone do 9 listopada 2022 r. Zdaniem skarżącej organ dokonał mało znaczących czynności po zwrocie akt administracyjnych z odpisem prawomocnego orzeczenia, a ponadto nie wyciągnął żadnych konsekwencji z wydanych w przedmiotowej sprawie wyroków. Działania te są pozorne i nie zmierzają do załatwienia sprawy.
Zaznaczyła, że pomimo upływu terminów, określonych w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz złożonego ponaglenia z 20 listopada 2022 r., do chwili obecnej organ nie wydał rozstrzygnięcia i tym samym nie zrealizował wskazań co do dalszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł
o jej oddalenie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 stycznia 2023 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżąca dopełniła ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.
Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w ww. sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.
Podkreśla się również, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.).
Mając na względzie powyższe należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22 uchylającym decyzję tego organu z 18 listopada 2021 r. nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazują na to bowiem zarzuty i argumenty podniesione w skardze.
Jak wynika z akt sprawy odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22 z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi wpłynęły do organu 10 października 2022 r.
Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do 9 stycznia 2023 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.
Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył w ustawowym terminie ponownego postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezspornie zatem organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z 18 stycznia 2023 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do jego wydania. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną.
Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
Podkreślić należy, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak nie może usprawiedliwić zaistniałego (ponad dwumiesięcznego) opóźnienia, które miało miejsce już po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 217/22.
W ocenie Sądu czas trwania postępowania z wniosku skarżącej
o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz
brak działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania nie powodują, jednak konieczności stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności czy przewlekłości organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczyć należy, że nawet stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności.
Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie podleganiu wyłączeniu stosowania art. 15 lit. c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach – powinny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a.
Z tych względów Sąd uznał za niezasadne wymierzenie organowi grzywny, bowiem w konsekwencji rozpoznania wniosku została wydana decyzja administracyjna, w terminie 3 miesięcy od daty wpływu wyroku wraz z aktami sprawy do organu.
Sąd, mając na względzie treść art. 149 § 2 P.p.s.a., nie uwzględnił także wniosku o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowi art. 151 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku.