II SAB/Wa 876/21

II SAB/Wa 876/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 2070/22 - Wyrok NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 41a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Komitetu [...] na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia projektu uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
19 września 2019 r. (przy piśmie z 17 września 2019 r.), reprezentowany przez adwokata Komitet [...] (dalej "Komitet") wystąpił w inicjatywą uchwałodawczą, przekazując Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy projekt "uchwały nr .../.../2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]". Razem z projektem przedstawiono poświadczony przez adwokata za zgodność z oryginałem odpis oświadczenia o utworzeniu Komitetu przez A.B., M.M., T.M., D.S. i M.W. – posiadających czynne prawo wyborcze do organów m.st. Warszawy, a także listę podpisów osób występujących z inicjatywą podjęcia uchwały (287 kart). Jako osobę działającą w imieniu i na rzecz Komitetu w oświadczeniu wskazano T.M.
20 września 2019 r. Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy przekazała listę osób występujących z inicjatywą podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] Prezydentowi W. w celu zweryfikowania prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów.
30 września 2019 r. do Biura Rady m.st. Warszawy wpłynęła odpowiedź Prezydenta W. na pismo z 20 września 2021 r., w której stwierdzono, że "inicjatorzy" spełnili warunek niezbędny dla uznania ważności wniosku, określony dla tego typu inicjatyw w art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") i art. 42a ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Na posiedzeniu Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r. rozpatrzono projekt uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...] – punkt 2 porządku obrad). Procedowano go łącznie z projektem uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad zbywania niektórych lokali mieszkalnych m.st. Warszawy (druk nr [...] – punkt 3 porządku obrad).
W protokole z posiedzenia Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r. (str. 6/97 i str. 7/97) odnotowano, że Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy poinformowała, iż pierwsze czytania obu projektów odbyły się podczas posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Cyfryzacji. Przewodniczący Komisji Rozwoju Gospodarczego i Cyfryzacji przedstawił sprawozdania z pierwszych czytań procedowanych projektów uchwał, zgodnie z którymi: 1) komisja negatywnie zaopiniowała przedmiotowe projekty uchwał; 2) nie przyjęto żadnych poprawek; 3) nie zgłoszono wniosków mniejszości. Radny J. S. wskazał, że procedowane projekty uchwał uzyskały opinię negatywną. Wobec tego zgłosił wniosek o odesłanie przedmiotowych projektów do wnioskodawców oraz o głosowanie bez dyskusji. W wyniku głosowania (za – 47, przeciw – 1, wstrzymało się – 5) wniosek o procedowanie bez dyskusji został przyjęty. W wyniku kolejnego głosowania (za – 48, przeciw – 0, wstrzymało się – 6) wniosek o odesłanie do wnioskodawców projektu uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...]) został przyjęty. Rada przyjęła też tożsamy wniosek odnośnie do drugiego z procedowanych łączenie projektów uchwał.
Zapisy protokołu posiedzenia Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r. znajdują potwierdzenie w transkrypcji stenogramu obrad [...] sesji Rady m.st. Warszawy obytych w dniach [...] i [...] grudnia 2019 r. (str. 6 i str. 7). Radny J.S. stwierdził "Pani Przewodnicząca, Szanowni Państwo, ponieważ projekt uzyskał negatywną opinię w pierwszym czytaniu, uzyskał tą negatywną opinię ze względu na to, że była negatywna opinia prawna. Że te projekty są niezgodne z prawem. W związku z tym chciałbym złożyć dwa wnioski. Pierwszy - merytoryczny o zwrócenie obu projektów wnioskodawcom, drugi - formalny o głosowanie tego bez dyskusji". Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy poddała pod głosowanie wniosek o procedowanie bez dyskusji, po czym stwierdziła "Za 47, 1 osoba przeciw, 5 osób się wstrzymało. Przyjęliśmy ten wniosek formalny, w związku z tym mamy teraz wniosek o odesłanie do wnioskodawców, zwrócenie wnioskodawcom tego projektu do poprawienia. Będziemy najpierw głosować druk [...]. Kto z państwa jest za odesłaniem tego projektu do wnioskodawców, kto jest przeciw, kto się wstrzymał? Za 48, przeciw 0, 6 osób się wstrzymało. Dziękuję bardzo, przesłaliśmy".
30 grudnia 2019 r. Wiceprzewodniczący Rady m.st. Warszawy, działając z upoważnienia Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy, zwrócił pełnomocnikowi Komitetu oryginał projektu uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...]), a także oryginał projektu oznaczonego numerem druku [...].
23 czerwca 2021 r. (przy piśmie z 21 czerwca 2021 r.) pełnomocnik Komitetu przedłożył Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy projekt "uchwały nr .../.../2020 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego". W piśmie, przy którym przekazał projekt stwierdził, że w odpowiedzi na pismo z 30 grudnia 2019 r., w związku z podjęciem przez Radę m.st. Warszawy decyzji w przedmiocie zwrotu projektu uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...]) składa zmienioną wersję ww. projektu uchwały oraz informację, że w treści projektu zostały uwzględnione wszystkie zgłoszone do projektu uwagi o charakterze prawnym. Pełnomocnik wskazał też, że oświadczenia członków Komitetu o jego utworzeniu oraz lista podpisów osób występujących z inicjatywą podjęcia uchwały (łącznie 287 kart) zostały przekazane wraz z pierwotną wersją projektu uchwały.
4 sierpnia 2021 r. Wiceprzewodnicząca Rady m.st. Warszawy, działając z upoważnienia Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy, poinformowała pełnomocnika Komitetu, że pismo z 21 czerwca 2021 r. stanowi nową inicjatywę w sprawie nowego projektu uchwały Rady m.st. Warszawy, a co za tym idzie wniosek w tym przedmiocie powinien zostać rozpatrzony zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 7 września 2019 r. nr XXI/540/2019 w sprawie realizacji obywatelskich inicjatywy uchwałodawczej.
W piśmie wskazano również, że wniesienie projektu uchwały o zmodyfikowanej treści, przewidującego odmienne niż w poprzednim projekcie rozwiązania, należy uznać za nową obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. W tej sytuacji, jak stwierdzono, nie jest wystarczające poparcie udzielone przez mieszkańców W. poprzedniemu projektowi uchwały (druk nr [...]), bowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr XXI/540/2019, mieszkańcy udzielają poparcia jedynie projektowi konkretnej uchwały, a nie in blanco grupie uchwał o podobnej treści. W związku z powyższym, w celu skutecznego wystąpienia z nową inicjatywą, należy dopełnić formalności przewidzianych przepisami powołanej uchwały, w szczególności zawiązać komitet inicjatywy uchwałodawczej oraz złożyć listy podpisów mieszkańców popierających nowy projekt uchwały.
W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. skierowanym do Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy pełnomocnik Komitetu wywiódł, że jego pismo z 21 czerwca 2021 r., zawierające zmienioną wersję projektu uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach projektu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...]) nie stanowi nowego projektu uchwały Rady m.st. Warszawy, lecz jest kontynuacją rozpatrywanego wcześniej projektu oznaczonego jako druk nr [...]. Pełnomocnik zauważył, że podczas obrad w dniu [...] grudnia 2019 r. został poddany pod głosowanie wniosek radnego J.S. w przedmiocie zwrotu projektu uchwały (druk nr [...]) do wnioskodawców celem naniesienia stosowanych poprawek. Głosowanie dotyczące tego wniosku zostało przeprowadzone zgodnie z § 31 i § 32 Statutu m.st. Warszawy i wobec oddania 48 głosów "za" zakończyło się uwzględnieniem wniosku radnego i zwróceniem projektu do wnioskodawców. Pełnomocnik odwołał się także do przywołanej wyżej transkrypcji stenogramu z obrad, po czym stwierdził, że jego stanowisko znajduje oparcie w podstawach materialno-prawnych zawartych w Statucie m.st. Warszawy. Dodał, że o skutkach głosowania mającego na celu zwrot projektu uchwał do wnioskodawców traktuje ponadto wpis na oficjalnych stronach Urzędu m.st. Warszawy, zamieszczony w zakładce "Proces legislacyjny", gdzie stwierdza się, że "jeżeli istnieje taka potrzeba, to możliwe jest zwrócenie projektu wnioskodawcy w celu jego uzupełnienia, bądź pozyskania uzgodnień z dodatkowymi podmiotami". Zdaniem pełnomocnika, z powyższego nie wynika, że zmieniona po zwrocie wersja projektu staje się nowym projektem, a jedynie uzupełnioną wersją pierwotnego projektu. Podsumowując, pełnomocnik stwierdził, że stanowisko przedstawione w piśmie z 4 sierpnia 2021 r. jest wprost sprzeczne ze Statutem m.st. Warszawy, treścią rozstrzygnięcia zapadłego na sesji Rady m.st. Warszawy oraz informacjami zawartymi na oficjalnych stronach internetowych Rady m.st. Warszawy. Jak skonstatował, przekazany na ręce Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy, uprzednio zwracany projekt uchwały w kształcie zmienionym zgodnie z oczekiwaniami Komisji, nie może być traktowany jako nowa inicjatywa uchwałodawcza, a jedynie jako kontynuacja inicjatywy rozpoczętej w 2019 r. W jego ocenie, przeciwne twierdzenie świadczyłoby wprost o istnieniu nieprawidłowości w działaniu Rady m.st. Warszawy w toku procedury uchwałodawczej i de facto znacznie utrudniałoby procedowanie nad projektami obywatelskimi, co z pewnością nie było intencją radnych Rady m.st. Warszawy. W świetle powyższego, jak skonkludował pełnomocnik, przekazany przy piśmie z 21 czerwca 2021 r. uzupełniony projekt spełnia wymagania formalne dotyczące wymaganego poparcia udzielonego przez mieszkańców, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały nr XXI/540/2019 mieszkańcy udzielili swojego poparcia projektowi konkretnej uchwały, która wraca do Rady m.st. Warszawy po naniesieniu oczekiwanych od wnioskodawców poprawek.
7 września 2021 r. Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy podtrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z 4 sierpnia 2021 r.
Pełnomocnik Komitetu w piśmie z 28 września 2021 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy do Wojewody [...]. Powołując się na art. 37 K.p.a., zażądał niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. zainicjowania dalszej procedury uchwałodawczej dotyczącej obywatelskiego projektu uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach projektu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...].
Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy w skierowanym do Wojewody [...] piśmie z 11 października 2021 r. podtrzymała dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewoda [...] w piśmie z 19 października 2019 r. skierowanym do pełnomocnika Komitetu zauważył, że przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do spraw związanych z realizacją procedury uchwałodawczej. Wskazał, że w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy u.s.g., w tym art. 101a tej ustawy.
Komitet w piśmie z 26 listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Radę m.st. Warszawy czynności nakazanych prawem, tj. "zaniechanie zainicjowania dalszej procedury uchwałodawczej dotyczącej obywatelskiego projektu uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy (poprzednio: w sprawach zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach projektu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]) - druk nr [...], rozpatrywanego pod znakiem sprawy: [...], który to projekt bezpodstawnie nie został przekazany do właściwej komisji, ani nie został uwzględniony w porządku obrad sesji Rady m.st. Warszawy, mimo to, że został złożony do (...) Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy zgodnie z uchwałą Rady m.st Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (omyłkowo wpisano [...] grudnia 2019 r. – przyp. Sądu), tj. po zwrocie projektu i naniesieniu oczekiwanych przez Radę m.st. Warszawy poprawek".
Komitet zarzucił naruszenie:
1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 41a ust. 3 u.s.g. poprzez nietrafne uznanie przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy, że złożony, po naniesieniu poprawek projekt uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy stanowi nową inicjatywę uchwałodawczą w stosunku do pierwotnej wersji projektu uchwały, a w konsekwencji nieuzasadnione nieprzekazanie projektu uchwały właściwej komisji oraz nieuwzględnienie projektu uchwały w porządku obrad sesji Rady m.st Warszawy w sytuacji gdy:
a. skarżący przekazał poprawiony projekt uchwały, będąc do tego zobowiązanym zgodnie z uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (omyłkowo wpisano [...] grudnia 2019 r. – przyp. Sądu), na mocy której zobowiązano skarżącego m.in. do zmiany nazwy uchwały, a zatem zwrócony projekt uchwały stanowi kontynuację pierwotnego projektu, nie zaś zupełnie nowy projekt;
b. zmiany w projekcie uchwały dotyczyły w istocie wyłącznie kwestii technicznych (takich jak np. zmiana nazwy projektu uchwały), a zatem elementów niemających wpływu na cel uchwały oraz proponowany w jej treści mechanizm zbywania lokali;
c. projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinien być przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu uchwały, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu uchwały, a zatem projekt uchwały powinien zostać poddany pod obrady Rady m.st. Warszawy najpóźniej do dnia 28 września 2021 r.
Jak stwierdził Komitet, zakwalifikowanie przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy poprawionego projektu uchwały jako nowego projekt narusza prawa skarżących do złożenia projektów uchwał w ramach inicjatywy obywatelskiej, jak również prawo do poddania projektu uchwały pod obrady Rady m.st. Warszawy, tym bardziej, że taka kwalifikacja (tj. jako nowy projekt) wiąże się z koniecznością ponownego zebrania podpisów osób popierających ww. inicjatywę;
2. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 3 pkt 3a Statutu m.st Warszawy poprzez zwrócenie projektu skarżącego i niepoddanie pod głosowanie Rady m.st Warszawy projektu uchwały wraz z naniesionymi poprawkami, w sytuacji gdy skarżący dokonał zmian w projekcie uchwały, do których był zobowiązany na mocy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (omyłkowo wpisano [...] grudnia 2019 r. – przyp. Sądu), a zatem projekt uchwały powinien zostać poddany pod obrady Rady m.st. Warszawy w celu głosowania nad poprawkami, a następnie nad przyjęciem projektu uchwały;
3. art. 8 K.p.a. poprzez nietrafne stwierdzenie przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy, że poprawiony projekt uchwały stanowi nowy projekt, a w konsekwencji niepoddanie projektu uchwały pod obrady Rady m.st. Warszawy, co jest równoznaczne z odmową przyznania skarżącemu uprawnienia do realizacji swoich praw w zakresie złożenia projektu uchwały w ramach inicjatywy obywatelskiej, które to uprawnienie gwarantują skarżącemu obowiązujące przepisy prawa, co w konsekwencji narusza zaufanie skarżącego do sposobu funkcjonowania organów państwa;
4. § 9 ust. 3 w zw. z § 10 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 2019 r. nr XII/540/2019 w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej poprzez zaniechanie przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy wezwania skarżącego do ewentualnego uzupełnienia braków formalnych projektu uchwały, które to zaniechanie nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy, że poprawiony projekt uchwały stanowi nową inicjatywę uchwałodawczą, podczas gdy skarżący dokonał zmian w projekcie uchwały, zgodnie ze zobowiązaniem zawartym w uchwale Rady m.st Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (omyłkowo wpisano [...] grudnia 2019 r. – przyp. Sądu), a zatem poprawiony projekt uchwały stanowi kontynuację dotychczasowej inicjatywy uchwałodawczej, nie zaś nowy projekt;
5. art. 41a ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie przez Przewodniczącą Rady m.s.t Warszawy poprawionego projektu uchwały pod obrady Rady m.st. Warszawy, do którego doszło na skutek błędnego uznania przez Przewodniczącą Rady m.st Warszawy, że projekt uchwały stanowi nową inicjatywę uchwałodawczą, podczas gdy skarżący dokonał zmian w projekcie uchwały, zgodnie ze zobowiązaniem zawartym w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. (omyłkowo wskazano [...] grudnia 2019 r. – przyp. Sądu), a zatem poprawiony projekt uchwały stanowi kontynuację dotychczasowej inicjatywy uchwałodawczej, nie zaś nowy projekt.
Podnosząc powyższe zarzuty, Komitet wniósł o nakazanie Radzie m.st. Warszawy spowodowania podjęcia czynności nakazanych prawem w związku z projektem uchwały, tj. przekazania przez Radę m.st Warszawy projektu uchwały do właściwej komisji oraz poddania projektu uchwały pod obrady Rady m.st. Warszawy.
Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w powołanych wyżej pismach Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy.
Komitet w piśmie z 20 stycznia 2022 r. w piśmie z 20 stycznia 2022 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, odwołał się do transkrypcji stenogramu obrad Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r. wskazując, że istnieje w nim zapis, z którego wynika, iż wniosek Komitetu został odesłany do wnioskodawców w celu jego poprawienia. Jak stwierdził skarżący, odesłanie dotyczyło zwrotu projektu w celu jego uzupełnienia, co jest równoznaczne z tym, że po uzupełnieniu projekt miał zostać ponownie przekazany do Rady m.st. Warszawy w celu dalszego procedowania. Rada nie wskazała zarazem terminu, w którym miały być naniesione poprawki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
I.
Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku należy rozpocząć od wykazania, dlaczego jako stronę skarżącą w sprawie oznaczono w sentencji "Komitet [...] (dalej określany jako "Komitet").
Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym od 31 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, zm. wyn. z Dz. U. z 2018 r. poz. 130 – dalej powoływana jako "u.s.g."), grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Jak wynika z art. 41a ust. 4 u.s.g., komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.
Stosownie do treści art. 41a ust. 5 u.s.g., rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Jakkolwiek w dniu (19 września 2019 r.) złożenia do Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy odpisu oświadczenia o utworzeniu Komitetu (przez A.B., M.M., T.M., D.S. i M.W. – posiadających czynne prawo wyborcze do organów m.st. Warszawy) Rada m.st. Warszawy nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., to obowiązywała ówcześnie uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2015 r. nr XX/495/2015 w sprawie zasad i trybu występowania przez grupę osób posiadających czynne prawo wyborcze do organów m.st. Warszawy z inicjatywą podjęcia uchwały lub stanowiska przez Radę m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 337 – dalej powoływana jako "uchwała XX/495/2015"). Została ona podjęta w oparciu o § 29 ust. 2 pkt 6 Statutu m.st. Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. nr XXII/743/2008 w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14465 ze zm. – dalej powoływany jako "Statut m.st. Warszawy") stanowiącego, że z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić grupa mieszkańców, o której mowa w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie powiatowym, posiadających czynne prawo wyborcze do wyboru organu stanowiącego, na zasadach i w trybie określonych w uchwale Rady Miasta.
Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały XX/495/2015, w celu wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały lub stanowiska przez Radę m.st. Warszawy grupa 5 osób posiadających czynne prawo wyborcze do organów m.st. Warszawy tworzyła komitet inicjatywy.
Jak wynika z art. 25 § 3 P.p.s.a., zdolność sądową mają jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie natomiast z art. 41a § 3 u.s.g., projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.
Z powołanego przepisu wynika zatem uprawnienie komitetu inicjatywy uchwałodawczej do żądania, by projekt uchwały zgłoszony przez ten komitet w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stał się przedmiotem obrad rady gminy we wskazanym w przepisie terminie.
Komitet inicjatywy uchwałodawczej jest zatem nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną, której przepis prawa przyznaje uprawnienie (art. 25 § 3 P.p.s.a. - zob. też po stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2783/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie przy tym z art. 101 ust. 2a u.s.g. (do którego odwołano się w końcowej części skargi), skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
W myśl z kolei art. 101a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 (zatem i art. 101 ust. 2a) stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
W tym miejscu, na marginesie należy nadmienić, że ust. 2 art. 101a u.s.g. przyznaje sądowi administracyjnemu dodatkową kompetencję nakazania organowi nadzoru, w przypadkach o których mowa w ust. 1, wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W realiach przedmiotowej sprawy, gdzie przedmiotem skargi jest nierozpatrzenie przez Radę m.st. Warszawy złożonego projektu uchwały, przepis ten nie mógłby jednak - o ile Sąd uwzględniłby skargę - mieć zastosowania. Wykonanie nakazanych prawem czynności przez organ nadzoru za organ stanowiący m.st. Warszawy nie jest bowiem w tym przypadku możliwe. W skardze zawarto zresztą jednoznaczny wniosek o nakazanie spowodowania podjęcia czynności nakazanych prawem Radzie m.st. Warszawy.
Dalej zatem należy wskazać, że skarga z 26 listopada 2021 r. została podpisana przez T.M. i wniesiona przez nią w imieniu Komitetu. Dołączono do niej kopię oświadczenia o utworzeniu Komitetu podpisanego przez tworzących go mieszkańców m.st. Warszawy. Poświadczony za zgodność z oryginałem odpis tego oświadczenia znajduje się na karcie nr 1 akt przekazanych Sądowi przez Radę m.st. Warszawy. Składający oświadczenie stwierdzili, że w imieniu i na rzecz Komitetu działa T.M. Wyrazili więc zgodę na podejmowanie przez T.M. w ich imieniu wszelkich czynności zmierzających do realizacji celu utworzonego Komitetu, tj. podjęcia przez Radę m.st. Warszawy uchwały objętej inicjatywą, w tym do zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu gminy w trybie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g.
W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skargę w przedmiotowej sprawie wniósł Komitet, w imieniu którego działa T.M.
II.
Zgodnie z art. 41a ust. 2 u.s.g., grupa mieszkańców, o której mowa w powołanym wyżej art. 41a ust. 1, musi liczyć: 1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób; 2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób; 3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.
Jak wynika z akt sprawy, z inicjatywą uchwałodawczą podjęcia uchwały "w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]" wystąpiła grupa mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do Rady m.st. Warszawy w liczbie spełniającej wymóg określony w art. 41a ust. 2 pkt 3 u.s.g. (pismo Prezydenta W. z 30 września 2019 r.).
Jak również wynika z akt sprawy, złożony 19 września 2019 r. projekt "uchwały nr .../.../2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]" stał się przedmiotem obrad Rady m.st. Warszawy podczas posiedzenia w dniu [...] grudnia 2019 r. Projekt oznaczonym numerem druku [...] Rada m.st. Warszawy rozpatrywała łącznie z projektem uchwały oznaczonym numerem druku [...].
Zestawienie wskazanych powyżej dat (1) złożenia projektu w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (19 września 2019 r.) oraz (2) rozpatrzenia tego projektu przez Radę m.st. Warszawy ([...] grudnia 2019 r.) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Rada m.st. Warszawy dopełniła obowiązku ciążącego na niej mocą art. 41a ust. 3 u.s.g., dochowując określonego w tym przepisie maksymalnego terminu 3 miesięcy.
Organ stanowiący m.st. Warszawy wykonał zatem czynności nakazane prawem względem złożonego 19 września 2019 r. projektu uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...].
III.
Istota sporu między Komitetem a Radą m.st. Warszawy sprowadza się do kwestii kwalifikacji przekazanego przez pełnomocnika Komitetu przy piśmie z 21 czerwca 2021 r. projektu "uchwały nr .../.../2020 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego".
W ocenie skarżącego, projekt ten stanowi "kontynuację pierwotnego projektu" (przekazanego 19 września 2019 r.). Jak wywodzi Komitet, odwołując się w tym względzie do (1) uchwały podjętej przez Radę m.st. Warszawy [...] grudnia 2019 r. o zwróceniu wnioskodawcom projektu opatrzonego numerem druku [...], (2) zakresu wprowadzonych zmian oraz (3) § 31 ust. 8 i § 32 ust. 3 pkt 3a Statutu m.st. Warszawy, projekt poprawiony zgodnie z uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r. powinien stać się przedmiotem obrad Rady m.st. Warszawy w celu głosowania nad poprawkami, a następnie nad przyjęciem projektu uchwały.
Zdaniem Rady m.st. Warszawy, projekt uchwały przedstawiony przy piśmie z 21 czerwca 2021 r. to nowy projekt, przewidujący odmienne rozwiązania niż te, którym poparcia udzieli mieszkańcy m.st. Warszawy, w związku z czym nie może być procedowany jako "kontynuacja" projektu złożonego 19 września 2019 r. Konieczne jest zatem zawiązanie komitetu inicjatywy uchwałodawczej oraz złożenie listy podpisów mieszkańców popierających nowy projekt uchwały.
W ocenie Sądu, w świetle akt sprawy, a także przepisów obowiązujących zarówno w dacie złożenia pierwszego projektu "uchwały nr .../.../2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]", jak i drugiego projektu "uchwały nr .../.../2020 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego", za prawidłowe należy uznać stanowisko Rady m.st. Warszawy.
Po pierwsze, jako że Komitet wywodzi, iż zmiany w projekcie uchwały dotyczyły w istocie wyłącznie kwestii technicznych (jak np. zmiana nazwy projektu), należy zauważyć, że zgodnie z § 1 ust. 1 projektu rozpatrzonego przez Radę m.st. Warszawy na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2019 r. (druk nr [...]), "uchwała określa zasady zbywania i określania ceny lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej ponad 80 m2 stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy, wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]". Zgodnie natomiast z § 1 ust. 1 projektu uchwały złożonego przy piśmie z 21 czerwca 2021 r., "uchwała określa zasady zbywania, warunki oraz wysokość stawek procentowych bonifikat udzielanych przy zbyciu stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2, oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego, w zamian za dotychczas posiadane prawo do innego lokalu mieszkalnego, w celu pozyskania go do zasobu lokalowego m. st. Warszawy lub oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego, za wylicytowaną najwyższą stawką czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej".
Nie tylko zatem zmiana tytułu uchwały, ale także treść § 1 ust. 1 świadczy o tym, że nowy projekt nie odnosi się wyłącznie do lokali w budynkach przy ulicach [...], lecz ma charakter bardziej generalny i dotyczy stanowiących własność m.st. Warszawy lokali o powierzchni użytkowej powyżej 80 m2, bez oznaczenia ich lokalizacji. Z porównania treści § 1 ust. 1 wynika też, że w przeciwieństwie do projektu uchwały z 2019 r., projekt z 2021 nie normuje zasad określania cen lokali.
Zasadniczo odmienna jest również treść § 2 ust. 1 obu projektów. Podczas, gdy w projekcie złożonym 19 września 2019 r. przepis ten stanowi, że "do zbycia w drodze bezprzetargowej przeznacza się lokale, o których mowa w § 1 ust. 2, w razie zgłoszenia pisemnego wniosku o wykup lokalu przez dotychczasowego najemcę lokalu, w przypadku gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony, z zastrzeżeniem postanowień § 4", zgodnie z projektem z czerwca 2021 r. (§ 2 ust. 1) "lokal czynszowy, o którym mowa w § 1 ust. 2, może być przedmiotem sprzedaży, z zastosowaniem bonifikaty określonej w niniejszej uchwale".
Nie sposób uznać za techniczne "zmian" dotyczących przyznawania przewidzianych w projektach bonifikat. Tytułem przykładu można wskazać § 2 ust. 4 projektu złożonego 19 września 2019 r., zgodnie z którym "cena, o której mowa w ust. 2-3 powyżej ulega obniżeniu o dodatkowe 15% od wartości rynkowej lokalu, dla wnioskodawcy, który spełnia co najmniej jedno z następujących kryteriów (...)" oraz § 2 ust. 5 projektu złożonego 23 czerwca 2021 r., zgodnie z którym "najemcy, który spełnia co najmniej jedno z następujących kryteriów, przysługuje dodatkowa bonifikata w wysokości 15% (...)". W drugim z powołanych przepisów wielkość bonifikaty nie odnosi się do wartości rynkowej lokalu. Podobnie, w przypadku dodatkowej bonifikaty w wysokości 10% - projekt przedstawiony 19 września 2019 r. odnosi tę wielkość do wartości rynkowej lokalu (§ 2 ust. 6), natomiast projekt przedstawiony 23 czerwca 2021 r. do ceny wpłacanej przez najemcę (§ 2 ust. 7).
W projekcie przedstawionym 23 czerwca 2021 r. nie ma regulacji odpowiadającej § 2 ust. 5 projektu uchwały przedstawionego 19 września 2019 r., zgodnie z którym "na wniosek wnioskodawcy obowiązek zapłaty ceny zostanie rozłożony na 48 miesięcznych rat (47 równych i 1 – ostatnia rata wyrównująca), płatnych począwszy od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zawarta zostanie umowa sprzedaży lokalu i pod warunkiem dokonania przez wnioskodawcę, najpóźniej w dniu zawarcia umowy sprzedaży, pierwszej wpłaty na poczet ceny w wysokości nie niższej niż 20% ceny ustalonej zgodnie z ust. 2-4 powyżej". W zakresie możliwości rozłożenia na raty obowiązku zapłaty ceny § 2 ust. 6 projektu złożonego 23 czerwca 2021 r. odsyła do art. 70 ust. 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który nie zawiera tak szczegółowego unormowania, jak zacytowany § 2 ust. 5 projektu przedstawionego 19 września 2019 r.
Projekt złożony 23 czerwca 2021 r. nie zawiera także unormowań dotyczących operatu szacunkowego, kosztów rzeczoznawcy majątkowego i zaliczenia tych kosztów w poczet ceny, a także kosztów aktu notarialnego, które zawarto w § 2 ust. 7 i ust. 9 projektu przedstawionego 19 września 2019 r. W projekcie z czerwca 2021 r. nie ma również regulacji odpowiadających § 3 i § 4 projektu z września 2019 r.
W świetle powyższego, Sąd za nieznajdujące oparcia w aktach sprawy uznał twierdzenie Komitetu, że zmiany w projekcie uchwały dotyczyły w istocie wyłącznie kwestii technicznych.
Mające to na uwadze, po drugie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 41a ust. 3 u.s.g., przedmiotem obrad rady gminy, ma się stać "projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej", czyli taki, który poparła grupa mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego w liczbie określonej w art. 41a ust. 2 u.s.g.
Z akt sprawy nie wynika, by takie poparcie uzyskał projekt uchwały złożony 23 czerwca 2021 r., który jak powyżej wykazano, różni się w istotny sposób od projektu złożonego 19 września 2019 r.
Należy ponadto przypomnieć, że zgodnie z § 1 ust. 1 obowiązującej w dniu złożenia pierwszego z projektów uchwały XX/495/2015, w celu wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały lub stanowiska przez Radę m.st. Warszawy grupa 5 osób posiadających czynne prawo wyborcze do organów m.st. Warszawy tworzyła komitet inicjatywy, zwany dalej "komitetem". Jak wynikało z § 2 uchwały XX/495/2015 do zadań komitetu należało w szczególności: 1) wystąpienie do Prezydenta W. z wnioskiem, o którym mowa w § 1 ust. 2, wraz z informacją o dacie rozpoczęcia zbierania podpisów; 2) przygotowanie projektu uchwały lub stanowiska oraz jego uzasadnienia; 3) zbieranie podpisów pod projektem uchwały lub stanowiska oraz 4) przekazanie projektu uchwały lub stanowiska do Przewodniczącego Rady m.st. Warszawy.
Stosownie do treści § 4 ust. 1 uchwały XX/495/2015, w miejscu zbierania podpisów musiał być wyłożony do wglądu projekt uchwały lub stanowiska.
Zgodnie z § 6 pkt 3 uchwały XX/495/2015 komitet przekazywał Przewodniczącemu Rady m.st. Warszawy projekt uchwały lub stanowiska wraz z (m.in.) listą podpisów osób występujących z inicjatywą podjęcia uchwały lub stanowiska.
Analogiczne unormowania zawiera obowiązująca od 29 listopada 2019 r. uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 2019 r. nr XXI/540/2019 w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 13009
– dalej "uchwała XXI/540/2019"), wydana na podstawie powołanego wyżej art. 41a ust. 5 u.s.g. oraz art. 42a ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, 1571 i 1815).
Wedle § 2 pkt 1 uchwały XXI/540/2019, przez obywatelską inicjatywę uchwałodawczą należy rozumieć wystąpienie przez grupę mieszkańców, posiadających czynne prawa wyborcze do Rady m.st. Warszawy z wnioskiem o podjęcie uchwały. W myśl § 2 pkt 3, projekt uchwały to projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Do zadań komitetu (komitetu inicjatywy uchwałodawczej - § 2 pkt 3 uchwały XXI/540/2019), zgodnie z § 4 uchwały XXI/540/2019, należy w szczególności: 1) przygotowanie projektu uchwały oraz jego uzasadnienia i 2) zebranie podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały.
Stosownie do treści § 6 ust. 1 uchwały XXI/540/2019, mieszkańcy mogą udzielić pisemnego poparcia projektowi uchwały.
Jak wynika z § 6 ust. 2 uchwały XXI/540/2019, projekt uchwały powinien być wyłożony do wglądu w miejscu zbierania podpisów.
Do wniosku o podjęcie uchwały składanego do Przewodniczącego Rady Miasta komitet dołącza m.in. listy podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały (§ 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uchwały XXI/540/2019).
Powołane przepisy uchwały XX/495/2015 i uchwały XXI/540/2019 jednoznacznie potwierdzają, że wynikający z art. 41a ust. 3 u.s.g. obowiązek rady gminy poddania projektu uchwały pod obrady, którego niewykonanie może być przedmiotem skargi złożonej na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., aktualizuje się wyłącznie w przypadku projektu zgłoszonego przez komitet inicjatywy uchwałodawczej utworzony w celu podjęcia konkretnej uchwały, której projekt – przygotowany przez ten komitet
– zyskuje poparcie odpowiedniej liczby mieszkańców, którzy mieli możliwość zapoznania się z jego treścią dzięki wyłożeniu w miejscu zbierania podpisów.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że Komitet został utworzony w celu wystąpienia z inicjatywą podjęcia przez Radę m.st. Warszawy uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]. Złożony 19 września 2019 r. projekt "uchwały nr .../.../2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]" był natomiast przedmiotem obrad Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r., zatem organ stanowiący m.st. Warszawy nie dopuścił się bezczynności w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 41a ust. 3 u.s.g.
Projekt uchwały dołączony do pisma pełnomocnika Komitetu z 21 czerwca 2021 r. nie jest projektem złożonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Jak już wykazano, istotnie różni się od projektu złożonego 19 września 2019 r., w stosunku do którego Rada m.st. Warszawy dopełniła obowiązku wynikającego z art. 41a ust. 3 u.s.g. Nie został on przygotowany przez komitet inicjatywy uchwałodawczej utworzony w celu jego przygotowania, nie uzyskał pisemnego poparcia mieszkańców, którym nie został też udostępniony poprzez wyłożenie do publicznego wglądu. Nie było więc podstaw, by nadać mu bieg zgodnie z przepisami uchwały XXI/540/2019. Skoro podpisy mieszkańców popierających projekt uchwały przedstawionej 23 czerwca 2021 r. w ogóle nie były zbierane, nie było w szczególności podstaw do wezwania na podstawie § 9 ust. 3 uchwały XXI/540/2019 do uzupełniania podpisów ze względu na stwierdzenie, że ich liczba jest niewystarczająca lub na podstawie § 10 ust. 1 tej uchwały, do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie listy podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały. Zasadnie zatem stwierdzono w piśmie Przewodniczącej Rady m.st. Warszawy z 4 sierpnia 2021 r., że w celu skutecznego wystąpienia z nową inicjatywą, należy dopełnić formalności przewidzianych przepisami uchwały XXI/540/2019, w szczególności zawiązać komitet inicjatywy uchwałodawczej oraz złożyć listy podpisów mieszkańców popierających nowy projekt uchwały.
Po trzecie, wbrew twierdzeniu skarżącego, Rada m.st. Warszawy nie podjęła na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2019 r. uchwały, na mocy której zobowiązano Komitet do poprawy projektu uchwały m.in. poprzez zmianę jego tytułu.
Zgodnie z § 31 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 Statutu m.st. Warszawy, Rada Miasta rozpatruje projekt uchwały w dwóch czytaniach. Pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu komisji, bądź na sesji Rady Miasta. Stosownie do treści § 31 ust. 3 Statutu m.st. Warszawy, obejmuje ono: 1) przedstawienie i uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę; 2) pytania radnych i odpowiedzi wnioskodawcy; 3) dyskusję w sprawie projektu, w ramach której radni mogą zgłaszać poprawki, a wnioskodawca autopoprawki. Jak wynika z § 31 ust. 6 Statutu m.st. Warszawy, komisja, po zakończeniu prac nad pierwszym czytaniem projektu uchwały, opracowuje sprawozdanie, które zawiera w szczególności opinię komisji o projekcie, poprawki wraz z opinią wnioskodawcy co do ich przyjęcia oraz wnioski mniejszości, z zastrzeżeniem ust. 10.
Zgodnie z § 31 ust. 7 Statutu m.st. Warszawy, drugie czytanie projektu uchwały obejmuje: 1) sprawozdanie z prac komisji lub przedstawienie opinii komisji w przypadku, o którym mowa w ust. 10; 2) opinię Prezydenta, z wyłączeniem przypadku określonego w § 29 ust. 8 i 9; 3) wystąpienia w imieniu klubów radnych; 4) pytania radnych do sprawozdawcy komisji lub wnioskodawców oraz ich odpowiedzi; 5) głosowanie nad propozycjami poprawek, wnioskami mniejszości i projektem uchwały w całości.
Stosownie do treści § 31 ust. 8 Statutu m.st. Warszawy, drugie czytanie kończy się przegłosowaniem poprawek i całego projektu uchwały albo odesłaniem do ponownego rozpatrzenia przez właściwą komisję albo zwróceniem projektu wnioskodawcy. Rada Miasta może zwrócić projekt uchwały wnioskodawcy celem przygotowania projektu uchwały uwzględniającego przyjęte autopoprawki i poprawki lub dokonania innych czynności przewidzianych przepisami prawa. Wniosek w tej sprawie może zgłosić przedstawiciel wnioskodawcy.
Jak wynika z § 32 ust. 1 Statutu m.st. Warszawy, radny wyraża w głosowaniu swoją wolę poprzez oddanie głosu: "za", "przeciw", "wstrzymuję się", z wyjątkiem głosowań personalnych, o których mowa w ust. 7 i 8.
Porządek głosowania, zgodnie z § 32 ust. 2 Statutu m.st. Warszawy, jest następujący: 1) głosowanie wniosku o odrzucenie projektu uchwały (stanowiska); 2) odesłanie projektu uchwały (stanowiska) do komisji; 3) głosowanie poprawek (...); 3a) zwrócenie projektu uchwały wnioskodawcy; 4) głosowanie nad przyjęciem projektu uchwały.
Jakkolwiek nadanie powołanego wyżej brzmienia § 31 i § 32 Statutu m.st. Warszawy miało na celu przede wszystkim dostosowanie zapisów Statutu do wymagań procedury planistycznej (zob. pkt III uzasadnienia projektu uchwały Rady m.st. Warszawy zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy – druk nr 2384 z dnia 29 maja 2014 r., przyjętej ostatecznie jako uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2014 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy – Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6526), to trafnie dostrzegł Komitet w skardze, że zawarte w tych przepisach rozwiązania mają charakter uniwersalny i mogą być zastosowane w przypadku wszystkich projektów uchwał (ibidem).
Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że z protokołu posiedzenia Rady m.st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2019 r. (str. 6) wynika, że pierwsze czytanie projektu uchwały złożonego przez pełnomocnika Komitetu 19 września 2019 r. odbyło się podczas posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Cyfryzacji. Na posiedzeniu Rady Przewodniczący tej Komisji przedstawił sprawozdanie z pierwszego czytania, stwierdzając, że: 1) komisja negatywnie zaopiniowała projekt uchwały; 2) nie przyjęto żadnych poprawek; 3) nie zgłoszono wniosków mniejszości. Następnie radny J.S. złożył wnioski o odesłanie przedmiotowych projektów (rozpatrywano łącznie dwa projekty) do wnioskodawców oraz o głosowanie bez dyskusji. Oba wnioski
- najpierw o głosowanie bez dyskusji, a następnie o odesłanie do wnioskodawcy projektu uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...] (druk nr [...]) - zostały przyjęte.
Zakres wniosku złożonego przez radnego J.S. ("o zwrócenie obu projektów wnioskodawcom" z uwagi na uzyskanie negatywnej opinii w pierwszym czytaniu podyktowanej niezgodnością projektów z prawem wynikającą z opinii prawnej – opinie prawna na kartach 22 – 28 i 19 – 21 akt przekazanych Sądowi przez Radę m.st. Warszawy) znajduje potwierdzenie w transkrypcji stenogramu obrad. Wprawdzie zgodnie z zapisem transkrypcji, Przewodnicząca Rady m.st. Warszawy, poddając wniosek radnego J.S. pod głosowanie stwierdziła, że "mamy teraz wniosek o odesłanie do wnioskodawców, zwrócenie wnioskodawcom tego projektu do poprawienia", niemniej jednak ani z transkrypcji stenogramu, ani z protokołu posiedzenia nie wynika, by zwrot projektu do wnioskodawcy nastąpił celem przygotowania projektu uchwały uwzględniającego przyjęte autopoprawki i poprawki lub dokonania innych czynności przewidzianych przepisami prawa. Przewodnicząca poddała pod głosowanie niebudzący wątpliwości wniosek radnego J.S., obejmujący wyłącznie zwrot projektu wnioskodawcom. Zarówno z protokołu, jak i z transkrypcji stenogramu jednoznacznie wynika natomiast, że projekt uzyskał negatywną opinię w pierwszym czytaniu, nie przyjęto żadnych poprawek, ani nie zgłoszono wniosków mniejszości. Następnie, w drugim czytaniu, po przedstawieniu sprawozdania z prac Komicji Rozwoju Gospodarczego i Cyfryzacji i opinii Prezydenta W., w związku z uzyskaniem negatywnej opinii w pierwszym czytaniu, projekt został poddany pod głosowanie bez dyskusji, w wyniku którego Rada m.st. Warszawy zwróciła go wnioskodawcy.
Z akt sprawy nie wynika zatem, by na podstawie § 31 ust. 8 zd. 2 Statutu m.st. Warszawy Rada Miasta zwróciła Komitetowi projekt uchwały celem przygotowania projektu uchwały uwzględniającego przyjęte autopoprawki i poprawki lub dokonania innych czynności przewidzianych przepisami prawa. Jak już wskazano, w pierwszym czytaniu nie przyjęto jakichkolwiek poprawek, zaś w drugim rozpatrzono projekt bez przeprowadzenia dyskusji. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że do przedstawienia "poprawionego" projektu uchwały Komitet został zobowiązany mocą uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r.
Nawet jednak, gdyby założyć, że taka sytuacja miała miejsce, to ze względu na opisane wyżej różnice pomiędzy projektem przedstawionym 19 września 2019 r. a projektem przedstawionym 23 czerwca 2021 r., w sprawie nie może być mowy o "poprawionym" projekcie uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy wybudowanych w ramach programu mieszkaniowego budownictwa czynszowego [...]. Drugi ze złożonych przez Komitet projektów stanowi bowiem nowy, zasadniczo różniący się od pierwszego, projekt uchwały "w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych m.st. Warszawy oddanych w najem w drodze przetargu pisemnego ograniczonego". Z uwagi na wykazane powyżej warunki zaktualizowania się obowiązku rady gminy (Rady m.st. Warszawy) wynikającego z art. 41a ust. 3 u.s.g., projekt ten nie mógł się stać przedmiotem obrad Rady m.st. Warszawy. Jak również powyżej wywiedziono, ponieważ nie można uznać go za projekt złożony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie było też podstaw do zastosowania wobec niego przepisów § 9 ust. 3 i § 10 ust. 1 uchwały XXI/540/2019.
W konkluzji należy podkreślić, że Sąd nie jest uprawniony do nałożenia na Radę m.st. Warszawy obowiązku podjęcia uchwały zgodnej z oczekiwaniem skarżącego. W sprawie ze skargi składanej na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.t., ocenie Sądu podlega wyłącznie to, czy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, czego w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić Radzie m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 41a ust. 3 u.s.g., uczyniła ona przedmiotem obrad złożony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projekt uchwały z września 2019 r. Tym samym nie dopuściła się bezczynności w podjęciu czynności nakazanych prawem, co czyni skargę niezasadną. Z przedstawionych powyżej względów, Rada nie miała natomiast obowiązku podjęcia takich czynności po złożeniu projektu z czerwca 2021 r.
IV.
Końcowo Sąd wskazuje, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, kierując się treścią art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Hipoteza normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, inaczej niż art. 149 P.p.s.a., który określa treść orzeczenia sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, nie ogranicza się przy tym do bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Brzmienie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie daje też podstaw do wniosku, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu tego przepisu, to wyłącznie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Posłużenie się przez ustawodawcę ogólnym sformułowaniem "przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" należy w ocenie Sądu odczytywać jako konsekwencję art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola sądowoadministracyjna, o której mowa w powołanym przepisie, przewidziana jest m.in. w art. 101 i art. 101a u.s.g., obejmując w szczególności skargę na bezczynność organu gminy w wykonaniu czynności nakazanych prawem.
Ponieważ zatem przedmiotem skargi Komitetu jest bezczynność Rady m.st. Warszawy w wykonaniu czynności nakazanych prawem (art. 101a ust. 1 u.s.g.), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.) (zob. też np. prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 39/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 56/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Łd 6/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.