II SAB/Wa 83/21

II SAB/Wa 83/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 277/22 - Wyrok NSA z 2024-03-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Telewizji [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -
Uzasadnienie
K. J., w formie elektronicznej, w dniu [...] września 2020 r. przesłał do Telewizji Polskiej pytanie: Czy TVP S.A. ma elektroniczną skrzynkę podawczą na platformie ePUAP, a jeśli tak, to czy ma ona status podmiotu publicznego i jaki jest jej adres.
W dniu 7 grudnia 2020 r. ww. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Telewizji Polskiej S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania powyżej określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego za pomocą formularza kontaktowego na stronie [...].
We wniesionej skardze skarżący zarzucił TVP. S.A. naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art 2 ust. 1 ia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 oraz z 2020 r. poz. 695- dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nie nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie przewidzianym w ustawie.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
TVP SA. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podała, że przedmiotowy wniosek do niej nie wpłynął.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r., do którego załączył wydruk elektroniczny wraz z potwierdzeniem przez organ oraz kopię przesłanego wniosku i odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych o istnieniu swoistego domniemania zakładającego dotarcia wiadomości do organu, o ile została ona prawidłowo doń nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Na podstawie art. 119 pkt 4) i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).
Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności. działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Podkreślić należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Z dotychczasowego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się m. in. Prezes TVP.
W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Prezes TVP w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art.15 ust.2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2miesiące od dnia złożenia wniosku.
Natomiast art. 14 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Zgodnie z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust.1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust.1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął zasadę bezzwłocznego załatwiania spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej. "Bezzwłocznie" nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, by w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona zwłoka.
U.d.i.p. nie precyzuje formy, w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, odpowiedź pisemna wystosowana do wnioskodawcy musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzić należy, że udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno – technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Odpowiedź, której organ udzieli skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy bowiem odróżnić od "milczenia" organu sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę i sposób udostępnienia żądanych informacji. W takim przypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego.
Użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. określenie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanym ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ustalając wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udostępnienie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana oplata żądana oplata została wyliczona oraz jej wysokość odpowiada rzeczywistym poniesionym kosztom.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie należało ustalić, czy przedmiotowy wniosek skarżącego wpłynął do Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...].
Z akt sprawy wynika, że skarżący przesłał wniosek w formie elektronicznej na adres [...]. W ocenie Sądu, adres ten co prawda jest nie jest oficjalnym adresem poczty elektronicznej, o którym pisze skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r., jednakże za jego pośrednictwem można uzyskać odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania dotyczące funkcjonowania portalu, informacje w jaki sposób odtwarzać materiały wideo oraz jakie wymagania techniczne są niezbędne do korzystania z plików wideo. Oznacza to, że nie jest to adres oficjalny służący do złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takim adresem jest np. [...].
W tej sytuacji nie można stwierdzić, że przedmiotowy wniosek skutecznie dotarł do organ.
Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej.
Powyższe zapatrywanie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13; wyrok z 10 czerwca 2014 r., I OSK 7/14). Zauważa się w nim, że na gruncie każdej konkretnej, indywidualnej sprawy (wniosku o udostępnienie informacji) konieczna jest analiza związku żądanych danych technicznych z funkcjonowaniem sfery publicznej. Stwierdza się bowiem, że granica między informacjami technicznymi będącymi i niebędącymi informacją publiczną jest "bardzo płynna". Z tego względu w każdym przypadku adresat wniosku, a przy rozpoznawaniu skargi - sąd administracyjny, muszą zweryfikować charakter żądanej informacji technicznej pod kątem tego, czy może być ona zakwalifikowana jako informacja publiczna w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, nie było intencją skarżącego uzyskanie informacji publicznej, a uzyskanie informacji, czy TVP. S.A. dysponuje platformą ePUAP.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie uzyskanie takiej informacji nie wymagało uruchomienia trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądanie skarżącego nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie został skutecznie wniesiony do organu.
Reasumując, TVP S.A. z siedzibą w [...] nie pozostaje zatem w bezczynności, gdy chodzi o realizację wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r.
W związku z powyższym, skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności w bezczynności, a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji i u.d.i.p. są niezasadne.
Skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a podlegała przez Sąd oddaleniu.