II SAB/Wa 796/22

II SAB/Wa 796/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 200, art. 209, art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 i art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 14 par. 1a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym liczby spraw wskazanych w punkcie a i b wniosku, które zostały wniesione drogą elektroniczną (poprzez e-PUAP) 1. stwierdza, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym liczby spraw wskazanych w punkcie a i b wniosku, które zostały wniesione drogą elektroniczną (poprzez e-PUAP), 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. J. M. (zwany dalej "Skarżącym") wnioskiem z [...] sierpnia 2022r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (zwany dalej "WSA") o podanie liczby skarg, które wniesiono drogą elektroniczną (przez epuap):
a) na bezczynność organów w zakresie udostępniania informacji publicznej,
b) na decyzje organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie odmowy lub umorzenia postępowania, które wpłynęły do tutejszego sądu w okresie pierwszego półrocza 2022r.
2. Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (dalej zwana "Przewodniczącą WIS") w odpowiedzi z 18 sierpnia 2022r. poinformowała, że od 1 stycznia do 31 lipca 2022r. w Sądzie zarejestrowano [...] skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i [...] skargi na decyzje organów administracji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej/umorzenia postępowania administracyjnego. Poinformowała też, że nie jest możliwe udzielenie informacji o ilości skarg, które wniesiono do Sądu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, gdyż skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do sądu administracyjnego - zgodnie z art. 54 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") - do elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji. Udzielenie odpowiedzi na pytanie wiązałoby się z faktycznym wglądem w każdą z ww. spraw oddzielnie.
3. Skarżący w piśmie z 25 sierpnia 2022r. stwierdził, że ww. odpowiedź nie stanowi załatwienia Jego wniosku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, bo podane liczby dotyczą innego okresu, a odpowiedź odnośnie drugiej części wniosku nie zawiera informacji, które znajdują się w posiadaniu Sądu. Termin na załatwienie wniosku upływa 31 sierpnia 2022r.
4. Zastępca Przewodniczącej WIS pismem z 26 sierpnia 2022r. poinformowała, że od 1 stycznia do 30 czerwca 2022r. w Sądzie zarejestrowano [...] skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i [...] skarg na decyzje organów administracji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej/umorzenia postępowania administracyjnego. Stwierdziła też, że z uwagi na zakres wnioskowanej informacji i czynności niezbędne do jej przygotowania, żądana informacja, w pozostałym zakresie, ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."). W związku z tym, wezwano Skarżącego do wykazania występowania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.
5. Skarżący w odpowiedzi z 27 sierpnia 2022r. wskazał, że pismo z 26 sierpnia 2022r. nie stanowi załatwienia drugiej części wniosku, zgodnie z u.d.i.p. Sąd powinien stać na straży prawa człowieka do informacji, zagwarantowanego w Konstytucji RP, a wnioski o informację publiczną kierowane do Sądu należy załatwiać wzorcowo, podejmując wszelkie starania, by taką informację udostępnić, a nie szukać powodu, by tego nie zrobić. Sąd w przypadku skargi na bezczynność, wniesionej drogą elektroniczną (czyli poprzez epuap) ma obowiązek prowadzić korespondencję ze stroną skarżącą również poprzez epuap. Sąd (a konkretnie sekretariat), w celach organizacyjnych powinien mieć metodę ewidencji/oznakowania spraw, aby przesyłać pisma w takich sprawach poprzez epuap. Do realizacji wniosku wystarczy proste zliczenie takich spraw, co nie stanowi czynności pracochłonnych, wymagających przeprowadzenia szczegółowych analiz związanych z wysiłkiem intelektualnym - a tak NSA definiuje informację przetworzoną. Informacja o liczbie spraw wniesionych przez epuap istnieje, a więc liczba stanowiąca odpowiedź na wniosek jest znana lub może być uzyskana w prosty sposób. Wnioskowana informacja jest więc informacją prostą. Jeśli Sąd stoi na stanowisku, że informacja z drugiej części wniosku stanowi informację przetworzoną, winien szczegółowo uzasadnić taką kwalifikację, czego nie uczynił. Zakreślenie terminu na wykazanie szczególnego interesu publicznego jest niezgodne z przepisami. Skarżący dodał, że z identycznym wnioskiem wystąpił do wszystkich Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Polsce i większość z nich udzieliła odpowiedzi, podając liczbę spraw wniesionych przez epuap. Sądy administracyjne posiadają więc możliwość szybkiego ustalenia tej liczby. Wprawdzie liczba skarg w WSA w [...] jest wyższa, ale odpowiednie oznakowanie/kwalifikacja spraw przyczyni się do prawidłowego prowadzenia korespondencji ze stronami postępowań. Pośrednim skutkiem udzielenia odpowiedzi może być poprawa organizacji pracy WSA w [...]. Skarżący wskazał, że termin na udostępnienie pełnej informacji upływa 31 sierpnia 2022r.
6. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (zwany dalej "Prezesem WSA") - po rozpoznaniu wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. - decyzją z [...] sierpnia 2022r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania liczby skarg, które wniesiono za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP od 1 stycznia do 30 czerwca 2022r., dotyczących bezczynności organów w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz skarg na decyzje odmawiające lub umarzające postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej powołano art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
7. Skarżący w odwołaniu z 14 września 2022r. wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu, po przytoczeniu przebiegu postępowania, podniósł m.in., że Prezes WSA wydał zaskarżoną decyzję po 5 dniach od wezwania z 26 sierpnia 2022r., nie czekając na upływ 7-dniowego terminu do zajęcia stanowiska. Decyzji nie poprzedzono też wezwaniem do podpisania wniosku, którego nie podpisano ani profilem zaufanym ani podpisem kwalifikowanym. Decyzja nie zawierała też informacji o osobach, które uczestniczyły w jej przygotowaniu i wydaniu. Decyzję należało uchylić, bądź uznać za nieistniejącą, z kilku przyczyn: jako wydaną przedwcześnie - przed upływem 7 dni; niezgodnie z k.p.a., niekompletną - brak podpisu wniosku.
8. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwany dalej "Prezesem NSA") postanowieniem z [...] września 2022r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Prezesa WSA, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
W uzasadnieniu Prezes NSA wyjaśnił, że pismo Prezesa WSA z [...] sierpnia 2022r. doręczone w formie elektronicznej Skarżącemu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., tym samym niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ww. przepisów. W realiach sprawy nie mamy do czynienia z wydaniem decyzji administracyjnej i jej skutecznym doręczeniem. Brak jest bowiem prawidłowego podpisu pod pismem z [...] sierpnia 2022r., znajdującym się zarówno w aktach sprawy [...], jak i w piśmie z tego dnia przesłanym elektronicznie Skarżącemu, które opatrzone jest elektroniczną pieczęcią WSA w [...]. Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a., "sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią". Skoro Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] sierpnia 2022r., nadsyłając go na elektroniczną skrzynkę podawczą WSA, okoliczność ta zdeterminowała dalszy tok postępowania w sprawie. Prezes WSA powinien doręczać wszystkie pisma w tym postępowaniu na skrzynkę elektroniczną wnioskodawcy w formie dokumentów elektronicznych. Powodowało to dalsze konsekwencje związane z formą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka powinna być podpisana przez upoważnioną osobę, np. kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. i w ten sposób doręczona na skrzynkę ePUAP wnioskodawcy. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Skan decyzji, nieopatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016r., II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527). Skan decyzji nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego zarówno po uwierzytelnieniu skanu przez urzędnika, który nie podpisał decyzji, jak i po uwierzytelnieniu skanu przez urzędnika podpisanego na decyzji wydanej "na papierze", jeżeli skan został sporządzony z datą późniejszą od daty wydania decyzji" (por. P. Przybysz, komentarz do art. 14 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Zgodnie z orzecznictwem NSA pisma w formie dokumentu elektronicznego powinny spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie, w jaki sposób została podpisana decyzja oraz czy prawidłowo została doręczona.
Prezes NSA wskazał, że w aktach sprawy znajduje się nieprawidłowo (własnoręcznie) podpisana przez Przewodniczącą WIS "decyzja" z [...] sierpnia 2022r., która - z uwagi na powołane wyżej przepisy - nie mogła zostać uznana za decyzję administracyjną i skutecznie doręczona Skarżącemu, który zainicjował postępowanie wnioskiem wniesionym w formie elektronicznej. Tym bardziej nie mogło dojść do doręczenia przez wysłanie w formie elektronicznej jej skanu Skarżącemu. Takie pismo nie jest podpisane przez żadną osobę, a w szczególności osobę, która byłaby upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa WSA. Brak podpisu elektronicznego osoby upoważnionej do wydawania w imieniu Prezesa WSA przesądza o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., który wśród obligatoryjnych elementów składowych decyzji administracyjnej wymienia podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. W konsekwencji w sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, a odwołanie Skarżącego należało uznać za przedwczesne. Prezes WSA po zwrocie akt administracyjnych przez Prezesa NSA powinien wydać prawidłowo decyzję, która po zgodnym z prawem doręczeniu Skarżącemu będzie mogła zostać zaskarżona.
9. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na bezczynność Prezesa WSA z [...] listopada 2022r. wniósł o:
- zobowiązanie Prezesa WSA do załatwienia drugiej części wniosku z [...] sierpnia 2022r. odnośnie podania liczby skarg na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej lub w przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do WSA w pierwszym półroczu 2022r. i zostały wniesione przez system epuap;
- rozstrzygnięcie, czy ze względu na specyfikę organu, który ma stać na straży przestrzegania prawa, a sam postępuje wbrew prawu podejmując działania niezgodne z prawem utrudnia dostęp do informacji, a tym samym realizację konstytucyjnych praw, stwierdzona bezczynność ma charakter rażący;
- wymierzenie grzywny Prezesowi WSA - w przypadku uznania jego bezczynności jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;
- wyłączenie od orzekania wszystkich sędziów i asesorów WSA w [...].
Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczył przebieg postępowania i wyjaśnił, że [...] października 2022r. otrzymał z WSA wezwanie do przesłania podpisanego wniosku i wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Skarżący 29 października 2022r. przesłał wydruk wniosku z "[...] sierpnia 2022r." opatrzony podpisem kwalifikowanym i ponownie przedstawił argumenty odnośnie tego, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Skarżący 15 listopada 2022r. otrzymał z WSA w [...] pismo zawiadamiające o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Wobec powyższego, zdaniem Skarżącego, Prezes WSA pozostaje w bezczynności od 1 września 2022r. Wprawdzie działania podejmowane przez Prezesa WSA teoretycznie zmierzały do załatwienia wniosku, tym niemniej Prezes NSA uznał, że pismo z [...] sierpnia 2022r. nie było decyzją. Dodatkowo pismo z 15 listopada 2022r. wskazuje, że Prezes WSA nie działa zgodnie z u.d.i.p. Skarżący zamiast odpowiedzi do 14 listopada 2022r. (w postaci udostępnienia informacji publicznej, bądź wydanej prawidłowo decyzji odmownej) na podpisany przez Skarżącego [...] października 2022r. wniosek o udzielenie informacji publicznej, otrzymał informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Prezes WSA pozostaje więc z bezczynności.
10. Prezes WSA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że po zwrocie 24 października 2022r. akt administracyjnych z NSA Zastępca Przewodniczącej WIS pismem z 28 października 2022r. wezwała Skarżącego do uzupełnienia wniosku - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania - przez jego podpisanie własnoręcznym podpisem lub podpisem elektronicznym z pouczeniem, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku, bez rozpoznania. Skarżącego wezwano do wykazania - w terminie 7 dni - szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji o ilości skarg, które wniesiono do Sądu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP w okresie pierwszego półrocza 2022r., z uwagi na zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej. W WIS w zakreślonym terminie nie odnotowano wpływu korespondencji od Skarżącego, która stanowiłaby odpowiedź na ww. wezwanie. Skoro Skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, to poinformowano Go pismem z 15 listopada 2022r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Prezes WSA wskazał też, że w związku z wniesieniem przez Skarżącego 27 listopada 2022r. skargi za pośrednictwem ePUAP na bezczynność Prezesa WSA, ustalono w oparciu o analizę korespondencji wpływającej do WSA w [...], że korespondencja od Skarżącego 29 października 2022r., która wpłynęła przez ePUAP i zawierała wydruk wniosku opatrzony podpisem kwalifikowanym, została przez Biuro Podawcze przekazana 2 listopada 2022r. do Wydziału ll, a Przewodniczący tego Wydziału przekazał ją do WIS, z informacją o powodach braku jej niezwłocznego przekazania, zgodnie z właściwością. Zastępca Przewodniczącej WIS, zarządzeniem z 29 listopada 2022r. uchyliła ww. zarządzenie z 15 listopada 2022r., o pozostawieniu wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. bez rozpoznania i pismem z 29 listopada 2022r. wezwała Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego pisma z 29 października 2022r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, przez podpisanie go własnoręcznym podpisem lub podpisem elektronicznym, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Skarżący nie odpowiedział na ww. wezwanie.
Prezes WSA wydał [...] grudnia 2022r. nr [...] decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, którą doręczono Skarżącemu tego samego dnia.
W ocenie Prezesa WSA wszystkie czynności w sprawie w okresie od 17 sierpnia 2022r. do 28 października 2022r. podejmowane były bez jakiejkolwiek zwłoki i zmierzały do załatwienia wniosku. Błąd w obiegu korespondencji wewnętrznej Sądu od 29 października 2022r. do 29 listopada 2022r. nie uzasadnia stwierdzenia, że doszło do rażącej bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. Z orzecznictwo Sądów administracyjnych wynika, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W stanie faktycznym sprawy okres bezczynności w rozpoznaniu wniosku nie był znaczny, a po stwierdzeniu błędu w obiegu korespondencji wewnętrznej, organ niezwłocznie rozpoznał wniosek, wydając decyzję administracyjną. Nie zachodzą więc przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.
11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 marca 2023r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 796/22 odrzucił wniosek Skarżącego o wyłączenie od orzekania wszystkich sędziów i asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w sprawie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga na bezczynność jest uzasadniona.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi była bezczynność Prezesa WSA w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. odnośnie podania liczby skarg: na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej (lit. a wniosku) lub skarg w przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (lit. b wniosku), które wpłynęły do WSA w [...] w pierwszym półroczu 2022r. i zostały wniesione przez system epuap.
Sąd stwierdza ponadto, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492, zwana dalej "P.u.s.a."). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Sąd, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości albo w części.
Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W piśmiennictwie podnosi się ponadto, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe - treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w omawianej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych "Przegląd Prawa i Administracji 2002, nr 51, 231).
Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Prezes WSA, stosownie do art. 20 P.u.s.a. kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, pełni czynności administracji sądowej i inne czynności przewidziane w ustawie. Tym samym jest organem właściwym do załatwienia spraw objętych u.d.i.p.
Warto też wskazać, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa m.in. w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jeśli jest w posiadaniu takich informacji. Podmiot dysponujący informacjami publicznymi ma więc obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala Sądowi na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w terminie oraz w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p.
Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem.
Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
5. Sąd, mając powyższe na względzie wskazuje, że Prezes WSA w toku postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. prawidłowo przyjął, że jest organem zobowiązanym do udostępnienia ww. informacji publicznej i że Skarżący w ww. wniosku zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. Prezes WSA nie kwestionował ponadto, że jest w posiadaniu ww. informacji publicznej.
Tym samym obowiązkiem Prezesa WSA było terminowe – zgodne z art. 13 u.d.i.p. - rozpatrzenie ww. wniosku Skarżącego, albo przez udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej przez Skarżącego informacji publicznej (podania liczby skarg: na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej (lit. a wniosku) lub w przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (lit. b wniosku), które wpłynęły do WSA w [...] w pierwszym półroczu 2022r. i zostały wniesione przez system epuap), albo podjęcie prawidłowych czynności zmierzających do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. (w tym przez wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej) oraz wydanie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a.
W ocenie Sądu analiza akt sprawy i podejmowanych przez Prezesa WSA czynności nie wskazuje na terminowe rozpatrzenie ww. wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2022r.
Po pierwsze należy podnieść, że Prezes WSA w związku z planowanym wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., czyli przed 17 października 2022r., zobowiązany był wezwać Skarżącego do prawidłowego podpisania ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] sierpnia 2022r., profilem zaufanym lub podpisem kwalifikowanym. Wadliwość proceduralną wniosku sygnalizował sam Skarżący w odwołaniu z 14 września 2022r. od "decyzji" Prezesa WSA z [...] sierpnia. Prezes WSA skierował do Skarżącego wezwania w ww. zakresie 28 października 2022r., czyli po upływie terminu na wydanie decyzji administracyjnej, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Po drugie jakkolwiek Sąd podziela stanowisko Prezesa WSA wyrażone w odpowiedzi na skargę, że mankamenty wiążące się z obiegiem korespondencji nie miały charakteru rażącego, tym niemniej uznaje, że wskazują one na nieterminowość w załatwieniu wniosku Skarżącego. Skoro bowiem Skarżący 29 października 2022r. przesłał na Biuro Podawcze Sądu, za pośrednictwem ePUAP, prawidłowo podpisany wniosek z [...] sierpnia 2022r. (opatrzony podpisem elektronicznym), który Biuro Podawcze przekazało do Wydziału II, a następnie w wyniku błędu w odczycie korespondencji z EZD przekazano go, zgodnie z właściwością, do WIS 29 listopada 2022r., nie można mówić o terminowym wydaniu przez Prezesa WSA decyzji z [...] grudnia 2022r. w związku z ww. wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, prawidłowo podpisanym 29 października 2022r.
Po trzecie należy zauważyć, że Prezes NSA w ww. postanowieniu z [...] września 2022r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania Skarżącego, wskazał, że ww. pismo Prezesa WSA z [...] sierpnia 2022r. doręczone w formie elektronicznej Skarżącemu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Prezes NSA podniósł też, że zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Skoro Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] sierpnia 2022r., nadsyłając go na elektroniczną skrzynkę podawczą WSA, okoliczność ta zdeterminowała dalszy tok postępowania w sprawie. Prezes WSA powinien doręczać wszystkie pisma w tym postępowaniu na skrzynkę elektroniczną wnioskodawcy w formie dokumentów elektronicznych. Powodowało to dalsze konsekwencje związane z formą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka powinna być podpisana przez upoważnioną osobę, np. kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. i w ten sposób doręczona na skrzynkę ePUAP wnioskodawcy.
6. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał, że niemożliwe było uwzględnienie postulatu podnoszonego w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi na bezczynność, a zasadne było wydanie punktu pierwszego sentencji wyroku. Sąd, badając bowiem bezczynność Prezesa WSA na dzień wniesienia przez Skarżącego ww. skargi w tym przedmiocie (27 listopada 2022r.), uznał, że w sprawie nie doszło do terminowego, zgodnego z art. 13 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej z [...] sierpnia 2022r. Prezes WSA rozpatrzył bowiem ww. wniosek Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. (prawidłowo podpisany 29 października 2022r., w związku z wezwaniem skierowanym do Skarżącego 28 października 2022r.) przez wydanie ww. decyzji [...] grudnia 2022r., czyli z uchybieniem terminów przewidzianych w u.d.i.p. Prezes wydał ww. decyzję dopiero [...] grudnia 2022r.
7. Zdaniem Sądu bezczynność Prezesa WSA nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Okoliczności te nie wynikają z akt sprawy, a sam Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje, że Prezes WSA zmierzał do wydania decyzji, choć przed wydaniem "decyzji" z [...] sierpnia 2022r. nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego ww. wniosku z [...] sierpnia 2022r. o udzielenie informacji publicznej. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. wyroki NSA z: 17 maja 2019r. sygn. akt I OSK 2171/17, dostępny na www.nsa.gov.pl; 24 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). W sprawie nie doszło też do wielokrotnego przekroczenia terminu na wydanie ww. decyzji, a ze stanowiska judykatury wynika, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 1870/22 - dostępny na www.nsa.gov.pl).
Zasadne było zatem wydanie orzeczenia z punktu drugiego sentencji wyroku.
8. Sąd w związku z tym nie znalazł podstaw do wymierzenia Prezesowi WSA grzywny i w tym zakresie na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę (punkt trzeci sentencji wyroku).
Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność ma charakter fakultatywny i powinno być uzasadnione okolicznościami sprawy. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r. sygn. akt II OSK 1769/17 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro Prezes WSA rozpatrzył ww. wniosek Skarżącego z [...] sierpnia 2022r. przez wydanie ww. decyzji z [...] grudnia 2022r., niezasadne było uwzględnienie wniosku Skarżącego o wymierzenie grzywny.
9. Sąd wydał postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, w postaci zasądzenia od Prezesa WSA na rzecz Skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł (punkt czwarty sentencji wyroku) stosownie do art. 200 i art. 209 P.p.s.a.