II SAB/Wa 770/22

II SAB/Wa 770/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 4 i art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. K. we wniosku z 22 stycznia 2019 r. wystąpił do PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "PKP [...]" lub "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie koncepcji wstępnej przebudowy linii [...] w [...].
PKP [...] w piśmie z [...] lutego 2019 r. w odpowiedzi na wniosek poinformowała skarżącego, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"). W ocenie Spółki okoliczność, że umowa zawarta na podstawie ustawy - Prawo zamówień publicznych (dalej "upzp") jest jawna i że jej treść udostępnia się na mocy tej ustawy nie oznacza, że dokumenty związane z realizacją tej umowy są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie udip. Skoro skarżący żąda udostępnienia dokumentów niebędących umową, to dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
J. K. w piśmie z 5 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP [...] w rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę PKP [...] wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 202/19 oddalił skargę J. K. na bezczynność PKP [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko Spółki, że koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...] nie stanowi informacji publicznej. Wywiódł, że opracowana koncepcja ma charakter pomocniczy, kierunkowy. Podlega wykorzystaniu w procesie decyzyjnym, nie będąc jednak dokumentem wiążącym. Ponadto Sąd odwołał się do linii orzeczniczej przyjmującej, że skoro art. 139 ust. 3 upzp stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej, to przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów udip. Dlatego, w ocenie Sądu tylko umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w udip, zaś informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów udip.
J. K. w piśmie z 9 sierpnia 2019 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 4 czerwca 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1853/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd drugiej instancji zauważył, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy była ocena, czy "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...]" stanowi informacje publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji wyłożył, jak rozumie pojęcie informacji publicznej, które ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 udip, to dokonując kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji, nie nawiązał do przedstawionej przez siebie definicji informacji publicznej, w szczególności nie dokonał oceny tej informacji pod kątem tego, czy dotyczy ona spraw publicznych. Sąd drugiej instancji dostrzegł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, oparł się na dwóch argumentach: (1) "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...]" ma charakter pomocniczy/kierunkowy wykorzystywany w procesie decyzyjnym, niebędący jednak dokumentem ostatecznym, wiążącym, czy oficjalnym; (2) skoro przepis art. 139 ust. 3 upzp stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej, to a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów udip.
Odnosząc się do pierwszego w powołanych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że opiera się on na przyjmowanej w orzecznictwie sądowym koncepcji, zgodnie z którą wyłączeniu spod pojęcia informacji publicznej podlega pewna część tzw. "dokumentów wewnętrznych", po czym stwierdził, że żądanego dokumentu "koncepcji wstępnej przebudowy linii [...]" nie sposób zaliczyć do takich dokumentów wewnętrznych. Sąd drugiej instancji wskazał, że dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe, jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze wytworzenia informacji publicznej. Sąd zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się, iż organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia i z tej przyczyny przyjmuje się, że część wytwarzanych dokumentów stanowi "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że kwalifikacja żądanego dokumentu jako wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy. Tymczasem, jak wywiódł Sąd drugiej instancji, przebudowa linii [...] w [...] jako zadanie publiczne była planowana już od wielu lat, dotyczy linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów, koszt tej inwestycji jest wyjątkowo duży. Za trafne przy tym uznał Naczelny Sąd Administracyjny spostrzeżenie skarżącego, że "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...] arszawie" budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne, zarówno ze względów przydatności poszczególnych rozwiązań spełniających potrzeby pasażerów, jak i zasadności poszczególnych rozwiązań pod kątem ponoszenia kosztów ich wykonania przez Spółkę Skarbu Państwa. Dlatego transparentność procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na tą inwestycję jest kluczowe w państwie demokratycznym. Sąd drugiej instancji stwierdził, że żądana "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...]" służy organowi do realizacji zadania publicznego i choć zawiera kilka wariantów, to jednak ma charakter oficjalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o kwalifikacji żądanej koncepcji nie może przesądzać to, że ma charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Zastała bowiem wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie ulega wątpliwości, że dokument ten w znacznym stopniu przesądzi o tym, w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja służąca wielu pasażerom. Jest to dokument, który będzie stanowił podstawę projektu budowlanego.
Sąd drugiej instancji skonkludował, że nie sposób zatem uznać, że "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...]" stanowi dokument wewnętrzny i z tej tylko przyczyny nie miałby stanowić informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip i przy uwzględnieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d udip.
Odnosząc się do drugiego z powołanych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zgadza z tym, że treść art. 139 ust. 3 upzp stoi na przeszkodzie kwalifikacji żądanej koncepcji jako informacji publicznej. Sąd drugiej instancji wywiódł, że jakkolwiek obowiązująca w świetle art. 8 ust. 1 upzp zasada jawności z reguły jest utożsamiana z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, to odnosi się nie tylko do samego postępowania zamówieniowego, lecz obejmuje także jego rezultat w postaci umowy cywilnoprawnej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Zgodnie bowiem z przepisem art. 139 ust. 3 upzp, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył natomiast, że problematyczna pozostaje kwestia tego, czy jawna jest wyłącznie umowa, czy także dokumenty przedmiotowo z nią związane, w szczególności powstałe w związku z wykonaniem umowy. Dostrzegając prezentowane w tej kwestii dwie argumentacje, Sąd drugiej instancji za prawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym przyjmuje się, że dokumenty związane z wykonaniem umowy stanowią rezultat prowadzonego w trybie jawnym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tym samym powinny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w udip. Jak skonstatował Sąd drugiej instancji, konsekwencją jawności zawartej umowy w sprawie zamówienia publicznego powinna być także jawność dokumentów wytworzonych na jej podstawie. Sąd, zgadzając się z twierdzeniem o konieczności ścisłego interpretowania przepisów ustanawiających zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zaznaczył, że w odniesieniu do dokumentów związanych z wykonaniem zawartej umowy podstawą obowiązku ich upublicznienia nie są przepisy upzp, lecz przepisy udip. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, zgodnie z którym wskazanie w art. 139 ust. 3 upzp wyłącznie umowy w sprawie zamówienia, jako dokumentu podlegającego ujawnieniu, nie pozbawia automatycznie innych dokumentów, związanych z jej wykonaniem, charakteru informacji publicznej i związanego z nim obowiązku ich upublicznienia na podstawie odrębnych przepisów regulujących dostęp do takich informacji. Odwołując się z kolei do stanowiska judykatury, Sąd stwierdził, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Sąd zaznaczył, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, lecz także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Sąd skonstatował, że art. 139 ust. 3 upzp został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Taka regulacja nie jest regulacją szczególną, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny skonkludował, że regulacją art. 139 ust. 3 upzp objęte są tylko umowy, których przedmiotem są zamówienia publiczne, które są objęte przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. W tym zakresie ustawa ta wprost odsyła do stosowania regulacji zawartych w udip. Udip jest lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 udip odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie sposób jednak uznać, że art. 139 ust. 3 upzp, jako niedotyczący dokumentów związanych z wykonaniem umów, miałyby definiować, że nie stanowią one informacji publicznej. Tym samym, Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko, że art. 139 ust. 3 upzp został ustanowiony dla jasności, iż umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w udip.
Jak skonkludował Naczelny Sąd Administracyjny, wobec tego nie można w tej sytuacji a contrario do art. 139 ust. 3 upzp uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów przez ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do innych dokumentów związanych z wykonaniem tych umów powstałych po zawarciu tych umów, wyłącza stosowanie udip. Ta regulacja nie jest regulacją szczególną ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a sprecyzowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 udip.
Sąd drugiej instancji zauważył, że potwierdzeniem przyjętego przezeń stanowiska jest obecne ustawodawstwo w przedmiocie udzielania zamówień publicznych (ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych), które nie powieliło art. 139 ust. 3 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczy to o tym, że przepis art. 139 ust. 3 upzp został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie świadczył o wyłączeniu spod regulacji zawartej w udip dokumentów powstałych w wykonaniu tej umowy. Jak bowiem zauważył Sąd drugiej instancji, regulacja zawarta w obowiązującej obecnie ustawie Prawo zamówień publicznych nie jest równoznaczna z odrzuceniem kategorii jawności umów, czy też z odrzuceniem dopuszczalności ich udostępniania na podstawie zasad określonych w udip. Uregulowania udip mają bezpośrednie zastosowanie wobec tych wszystkich sytuacji związanych z udostępnianiem informacji, w obrębie których ze względu na podmiot i przedmiot dochodzi do wypełnienia przesłanek przekazywania wiedzy publicznej. Wyjątek w tym przypadku stanowią uregulowania, które samodzielnie i odrębnie determinują czynności związane z procesem udostępniania informacji o sprawach publicznych, którym udip przyznaje pierwszeństwo w myśl treści art. 1 ust. 2 udip. Jak skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny, zasadność odwoływania się do uregulowań udip w przedmiocie ustalenia zasad dostępu do treści umowy należy zatem opierać na milczeniu ustawodawcy, a ściślej mówiąc na braku samodzielnej i odrębnej regulacji w treści ustawy Prawo zamówień publicznych odnoszącej się do udostępniania zawartości umowy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, dokona ponownej kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji i w zależności od jej wyniku, orzeknie co do bezczynności adresata wniosku z [...] stycznia 2019 r. w jego rozpoznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę ze skargi J. K. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "PKP [...]" lub "Spółka") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (...) oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne (...) (art. 4 ust. 1 pkt 4), a także inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5).
Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d).
PKP [...] jest wykonującą zadania publiczne spółką z większościowym udziałem Skarbu Państwa. Nie budzi więc wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu w sprawie, że jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Istota sprawy sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy objęta wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2019 r. "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...]" stanowi informację publiczną.
Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 6 lit. d udip oraz art. 190 zd. 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na powyższe pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
Po pierwsze, jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1853/21, żądana "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...]" służy do realizacji zadania publicznego. O jej kwalifikacji, jako tzw. dokumentu wewnętrznego, nie może natomiast przesądzać to, że ma charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, koncepcja ta została wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że dokument ten w znacznych stopniu przesądzi o tym, w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja służąca wielu pasażerom. Jest to dokument, który będzie stanowił podstawę projektu budowlanego.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że przebudowa linii [...] w [...], jako zadanie publiczne, była planowana już od wielu lat, dotyczy linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów, koszt tej inwestycji jest wyjątkowo duży. Dlatego budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne, zarówno ze względów przydatności poszczególnych rozwiązań spełniających potrzeby pasażerów, jak i zasadności poszczególnych rozwiązań pod kątem ponoszenia kosztów ich wykonania przez Spółkę Skarbu Państwa. Stąd transparentność procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na tą inwestycję jest kluczowe w państwie demokratycznym.
W świetle powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie budzi wątpliwości, że objęta wnioskiem J. K. z [...] stycznia 2019 r. "koncepcja wstępnej przebudowy linii [...] w [...]" zawiera informację publiczną. Dotyczy bowiem sprawy publicznej w postaci realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii kolejowej wykorzystywanej do publicznego transportu zbiorowego i jest dokumentem stanowiącym podstawę projektu budowlanego, zatem w znacznych stopniu przesądza o tym, w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja. Żądany dokument, jako zrealizowany za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych, a także mający wpływ na sposób i kształt inwestycji realizowanej ze środków publicznych przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, zawiera informację o majątku tego podmiotu, pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa oraz o obciążeniach tego majątku.
Po drugie, "przeszkody" w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej na zasadach i w trybie określonych w udip nie stanowią przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 ze zm.). Ustawa ta, podobnie, jak poprzednio obowiązującą ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.), nie określa samodzielnie i nie determinuje czynności związanych z procesem udostępniania informacji o sprawach publicznych. Nie zawiera przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 udip, które miałyby zastosowanie do informacji objętej wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2019 r. Będąca jego przedmiotem "koncepcja wstępna przebudowy linii [...] w [...]" podlega zatem udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że PKP [...] odpowiadając na wniosek skarżącego w piśmie z 22 lutego 2019 r., w którym stwierdzono, że żądany przez niego dokument nie stanowi informacji publicznej, nie uwolniła się od zarzutu bezczynności.
Bezczynność w rozpatrzeniu wniosku J. K. z [...] stycznia 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek J. K. został skierowany na adres poczty elektronicznej Spółki w dniu [...] stycznia 2019 r. (o godz. 17.37). W piśmie z 6 lutego 2019 r. na podstawie art. 13 ust. 2 udip, poinformowano skarżącego o braku możliwości udostępniania informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip z uwagi na konieczność zgromadzenia i przeanalizowania materiałów koniecznych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie powiadomiono, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 22 marca 2019 r. W dniu 22 lutego 2019 r. udzielono skarżącemu opisanej wyżej odpowiedzi.
PKP [...] nie zlekceważyła więc wniosku skarżącego, lecz nadała mu bieg i udzieliła odpowiedzi w terminie jednego miesiąca od wpływu wniosku, informując przedtem o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip). W udzielonej odpowiedzi Spółka błędnie wprawdzie stwierdziła, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, niemniej jednak, oceniając jej postępowanie z perspektywy kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, jako rażąco naruszającej prawo, należy mieć na uwadze, że przepisy udip zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych oraz przepisów innych aktów prawnych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, w której PKP [...], odwołując się do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, stwierdziła, że żądany przez skarżącego dokument nie stanowi informacji publicznej, zaś stanowisko Spółki podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz pierwszy rozpoznając sprawę.
W opisanych okolicznościach, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności.
W tym stanie rzeczy, Sąd:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;
2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;
3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).