II SAB/WA 760/24

II SAB/Wa 760/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i pkt 4 lit aart. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg R. G. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] i [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpoznania wniosków R. G. z dnia [...] i [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargi w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz R. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskami z dnia [...] i [...] października 2024 r. R. G. zw. dalej "skarżącym", zwrócił o udostępnienie informacji publicznej. We wnioskach tych skarżący powołał się na pismo z dnia [...] października 2012 r. z którego wynika, że NBP przeprowadził badania w wyniku których stwierdził zawyżenie kwotowania przez niektóre banki stawek [...] znacznie ponad poziom akceptowany na rynku. Przywołana w tym piśmie "ANALIZA WYKONANIA W 2011 ROKU BUDŻETU PAŃSTWA I ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ" obrazuje zaś, że "W IV kwartale 2011 r. kwotowane stawki referencyjne [...] po jakich banki skłonne były przeprowadzać transakcje wzrosły o 0,23 punktu procentowego, przy nie zmienionych stopach procentowych NBP. Diagnoza tego zjawiska w badaniach przeprowadzonych przez NBP wykazała, że cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. W związku z tym NBP podjął działania mające na celu stworzenie mechanizmu pozyskiwania informacji o rzeczywistym koszcie finansowania na krajowym rynku lokat. Wystąpił do banków o przekazywanie od kwietnia 2012 r., w ramach zleceń płatniczych dotyczących niezabezpieczonych lokat międzybankowych kierowanych do systemu SORBNET, dodatkowych informacji o rzeczywistej stopie procentowej składanych lokat przez banki w podziale na 12 różnych terminów zapadalności. Informacje te umożliwią NBP bieżące reagowanie i wyjaśnianie przyczyn kwotowania i przekazywania przez poszczególne banki stawek referencyjnych WIBOR, odbiegających znacząco od poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR ustalanej na dany dzień. Dotychczas NBP ewidencjonował tylko transakcje, także z ich oprocentowaniem, zawierane na rynku międzybankowym dla stawki POLONIA".
Wobec treści tej analizy w dniu [...] października 2024 r. skarżący zadał następujące pytania:
- jakie były wnioski NBP z opisanej wyżej analizy/badania NBP? jednocześnie wniósł o ujawnienie tej analizy i przedstawienie dokumentów zawierających wnioski z tych analiz;
- kiedy ww. badania zostały przeprowadzone?
- jakiego okresu czasu badania dotyczyły?
- ile banków zawyżało kwotowania stawek WIBOR?
- o jakie wartości zawyżano kwotowania stawek WIBOR? czy stwierdzone zostały zawyżone kwotowania przez niektóre banki, które znacznie wykraczały poza akceptowany na rynku?
- w jaki sposób (według jakiej metody) stwierdzono, że poszczególne dane banków są zawyżone?
- według jakiej metodologii przeprowadzono analizę (co konkretnie badano)?
- jakie podjęto działania wobec stwierdzonego zawyżenia kwotowań i jakie zostały wyciągnięte wnioski wobec banków, które zawyżyły kwotowania?
- czy poza ww. analizą zostały wykonane inne analizy statystyczne/badania odnoszące się do stawki WIBOR? Jeśli tak, to wniósł o udzielenie odrębnych wyjaśnień co do każdej analizy i odpowiedzi na ww. zadane pytania; jeśli zaś podobnych badań nie wykonano, to wnosi o udzielenie wyjaśnień, dlaczego NBP zaniechał prowadzenia dalszych badań w tym zakresie? nadto czy kiedykolwiek później albo wcześniej, stwierdził występowanie jakichkolwiek innych nieprawidłowości w zakresie kwotowań stawek WIBOR?
W dniu [...] października 2024 r. skarżący zadał kolejne pytania:
- jakie e konkretnie działania w tym zakresie podjął NBP?
- jakie były wnioski NBP z analizy przekazywanych informacji?
- w jakim okresie czasu takie działania ze strony NBP były podejmowane?
- w jaki sposób NBP reagował na stwierdzone nieprawidłowości i wyjaśnił przyczyny kwotowania i przekazywania przez poszczególne banki stawek referencyjnych WIBOR, odbiegających znacząco od poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR?
- w jaki sposób NBP ustalał rynkową rzeczywistą stawkę WIBOR, o której mowa ww. analizie?
- czy w trakcie tych działań kiedykolwiek NBP stwierdził występowanie danych przez banki odbiegających od poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR albo jakiekolwiek inne nieprawidłowości w zakresie kwotowań, a w razie odpowiedzi twierdzącej - wskazanie ile banków zawyżało kwotowania stawkę WIBO bądź dopuściło się innych nieprawidłowości, na czym te nieprawidłowości polegały, jakich lat te nieprawidłowości dotyczyły i w jaki sposób NBP zareagował i wyjaśnił przyczyny takiego stanu rzeczy?
Nadto wniósł o wskazanie poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR w okresie od 2011 do 2024, w jaki sposób NBP ustalał/ustala rzeczywistą stawkę WIBOR i w jaki sposób ją wyznaczał?
W dniu [...] listopada 2024 r., w odpowiedzi na powyższe wnioski NBP wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu przez Narodowy Bank Polski.
R. G. wniósł skargę na bezczynność NBP w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] i [...] października 2024 r. Skarżący podniósł:
- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że organ posiada kompetencję do oceny możliwego sposobu wykorzystania informacji publicznej i na tej podstawie posiada uprawnienie do stwierdzenia, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej;
- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że informacja o działaniach NBP mających na celu stworzenie mechanizmu pozyskiwania informacji o rzeczywistym koszcie finansowania w tym wystąpieniu do banków o przekazywanie w ramach zleceń płatniczych dotyczących niezabezpieczonych lokat międzybankowych kierowanych do systemu SORBNET informacji o rzeczywistej stopie procentowej składanych lokat przez banki w podziale na 12 różnych terminów zapadalności, wnioskach i analizach wywodzonych z ww. informacji oraz informacji odnośnie poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR w okresie od 2011 do 2024 roku oraz wskazania w jaki sposób NBP taką rzeczywistą stawkę WIBOR ustalał/ustala oraz o wskazanie sposobu jej wyznaczenia - nie stanowią informacji publicznej;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nie udostępnienie w terminach określonych w tych przepisach żądanej informacji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa NBP do udostępnienia skarżącemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku sądu żądanych informacji, zgodnie z wnioskiem z 29 i 30 października 2024 r.; stwierdzenie, że Prezes NBP dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność Prezesa NBP w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Prezesowi NBP grzywny w wysokości 10000 zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę na bezczynność NBP wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 760/24) na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawę o sygn.. akt II SAB/Wa 760/24 ze sprawą sygn. akt II SAB/Wa 761/24 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanawiając o prowadzeniu sprawy pod sygn.. akt II SAB/Wa 760/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udostępnienie żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W sytuacji gdy organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, właściwym tokiem postępowania jest wskazanie wnioskodawcy organu będącego w posiadaniu danej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wynikające natomiast z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez organ.
Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o przedmiocie działalności i kompetencjach, podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, a także danych publicznych, w tym dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, przy czym należy pamiętać, że jest to katalog otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności".
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (vide: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). "Informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. (...) zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów" (wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3617/21 Naczelny Sąd Administracyjny wraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że treść pytań zawartych we wniosku z dnia 29 i 30 października 2024 r. podłoże swe ma w dokumencie pt. "ANALIZA WYKONANIA W 2011 ROKU BUŻETU PAŃSTWA I ZAŁOŻEŃ POLIOTYKI PIENIĘŻNEJ" i dotyczy udostępnienia informacji o działaniach Narodowego Banku Polskiego mających na celu stworzenie mechanizmu pozyskiwania informacji o rzeczywistym koszcie finansowania w tym wystąpieniu do banków o przekazywanie w ramach zleceń płatniczych dotyczących niezabezpieczonych lokat międzybankowych kierowanych do systemu SORBNET informacji o rzeczywistej stopie procentowej składanych lokat przez banki w podziale na 12 różnych terminów zapadalności. Informacje te miały umożliwiać NBP bieżące reagowanie i wyjaśnianie przyczyn kwotowania i przekazywania przez poszczególne banki stawek referencyjnych WIBOR, odbiegających znacząco od poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR ustalanej na dany dzień oraz o poziomie rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR w okresie od 2011 do 2024 r.
Rozpatrując ww. wnioski należało mieć na względzie treść art. 6 ust. 1 u.d.i.p. który wskazuje, że informacją publiczną jest w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), jak również informacje o danych publicznych, w tym - treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.).
Kluczowe znaczenie zatem ma ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2008 r, Nr 209, poz. 1317; z 2022 r., poz. 2025), zw. dalej "ustawą o NBP" która w art. 3 ust. 1 reguluje, że podstawowym celem działalności NBP jest - niezmiennie od 1998 r. - utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Wśród pozostałych zadań NBP, wyszczególnionych w art. 3 ust. 2 ustawy o NBP, ustawodawca wymienił również działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego (pkt 6a).
Zasadniczym celem tego zadania jest ograniczenie ryzyka systemowego systemu bankowego, a nawet ryzyka systemowego całego systemu finansowego. Zadanie to ma wyraźnie zaznaczającą się funkcję prewencyjną. Mieści się ono ponadto w zakresie regulacji funkcjonowania polityki makroostrożnościowej na poziomie Unii Europejskiej w ramach powołanej do życia w 2011 r. Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB), tj. regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1092/2010 z 24.11.2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego. Na podstawie tego aktu ESRB wydała w 2011 r. zalecenie w sprawie mandatów makroostrożnościowych organów krajowych. Zalecenie to zostało zrealizowane w Polsce przez przekazanie odpowiednich kompetencji dotyczących właśnie nadzoru makroostrożnościowego istniejącemu od 2008 r. w strukturze NBP Komitetowi Stabilności Finansowej. Prezes NBP jest członkiem Komitetu Stabilności Finansowej obok ministra finansów i przewodniczącego KNF.
Zaznaczenia wymaga, że w ramach działań NBP na rzecz stabilności systemu finansowego przeprowadzane są analizy stabilności i rozwoju poszczególnych rynków finansowych w Polsce, w tym monitoring podmiotów tego sektora. Dlatego też przedmiotem zainteresowania banku centralnego są stopy procentowe, stanowiące cenę transakcji zawieranych na rynku niezabezpieczonych lokat międzybankowych. Na podstawie oprocentowania zawieranych na nim transakcji kwotuje się stawki referencyjne rynku pieniężnego mające wpływ na poziom innych zmiennych gospodarczych (stawkę POLONIA kwotuje się na podstawie oprocentowania faktycznie zawartych transakcji). NBP wpływa na poziom, jak i na stabilność stóp procentowych rynku międzybankowego NBP poprzez dostępne mu instrumenty polityki pieniężnej. Główny instrument polityki monetarnej NBP, jest stopa procentowa, która znajduje wyraz w oprocentowaniu podstawowych operacji otwartego rynku oraz operacji depozytowo-kredytowych. NBP wybrał stawkę WIBOR dla transakcji o tygodniowym terminie zapadalności jako tę stopę, której poziom bezpośrednio kształtuje. Nie oznacza to jednak, że wpływ banku centralnego ogranicza się wyłącznie do stopy jednotygodniowej. Stopy procentowe o równych terminach zapadalności są bowiem ze sobą związane. Dlatego zmiana kluczowej stopy polityki pieniężnej – stopy referencyjnej – pozwala NBP nie tylko wpływać na stopy siedmiodniowe, ale oddziałuje na całą krzywą dochodowości. W świetle tego nie sposób NBP przypisać tylko roli obserwatora. Monitorowanie przez NBP rynku niezabezpieczonych lokat międzybankowych, czy też innych segmentów rynku finansowego, co obejmuje również gromadzenie informacji o warunkach finansowania na rynku krajowym - jest działaniem na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego (art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy o NBP), a zatem jest realizowane w ramach ustawowych zadań o charakterze publicznym i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, jako błędne należy ocenić stanowisko organu w kwestii kwalifikacji wnioskowanych informacji jako nie posiadających charakteru informacji publicznej - w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Skarżony organ był zatem obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p., stosując jedno z przewidzianych w niej form działania, tj. udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu, jeżeli spełnione są przesłanki uzasadniające wydanie takich orzeczeń. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania przez Sąd, wniosków skarżącego z dnia 29 i 30 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną.
Jak wynika z akt sprawy, wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynęły do NBP w dniu 29 i 30 października 2024 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 12 listopada 2024 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r., stwierdzając, że zarówno analiza wykonana w NBP w 2011 r., jak i dane pozyskiwane z systemu SORBET nt. lokat międzybankowych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu przez NBP.
Zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jako oczywiście błędne jawi się przy tym stanowisko organu, zgodnie z którym nie pozostawał on w bezczynności bowiem podjął działania w związku z wnioskiem z dnia 29 i 30 października 2024 r. i odpowiedział skarżącemu. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostepnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przesłanie pisma o treści niestanowiącej odpowiedzi na wniosek nie czyni temu zadość.
W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 i 30 października 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego. Z tych względów, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".
Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może").
Z przytoczonych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie organowi grzywny nie jest wskazane. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Tak naganna sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podobnie Sąd ocenił niezasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej która miałaby rekompensować czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie NBP i poniesione w związku z tym konsekwencje braku terminowego jego działania, których w świetle okoliczności tej sprawy nie sposób się doszukać.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 2 wyroku oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu Sąd postanowił w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.