II SAB/WA 760/19

II SAB/Wa 760/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Ewa Kwiecińska
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 2722/21 - Postanowienie NSA z 2022-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy do rozpatrzenia wniosku skarżącej [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Ochotniczych Hufców Pracy na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M.R. na bezczynność Komendanta Głównego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) M. R.(zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Komendanta Głównego [...] (zwany dalej: Komendant Główny [...], organ) na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie następującej informacji publicznej:
1. kwot brutto nagród (premii) za pierwszy kwartał 2019 r. (wraz z uzasadnieniem przyznania lub odmowy przyznania) kadrze kierowniczej Komendy Głównej [...], pracownikom zajmującym stanowiska bezpośrednio podlegle Komendantowi Głównemu [...] (w tym wszystkim dyrektorom wykonawczym) oraz dyrektorom biur podległych dyrektorom wykonawczym;
2. kopii skanu formularza RG OP złożonego do Głównego Urzędu Statystycznego we [...] na początku stycznia 2019 r. z wnioskiem o wykreślenie z REGONu Ośrodka Szkolenia Zawodowego we [...] o numerach NIP: [...], REGON: [...], w związku z zarządzeniem Komendanta Głównego [...] w sprawie zniesienia OSZ we [...]. Jeżeli archiwizację dokumentów prowadzi inny podmiot niż Komendant Główny [...] wniosła o wskazanie tego podmiotu w sposób umożliwiający przekierowanie wniosku do podmiotu archiwizującego;
3. udzielenie informacji, czy Komendant Główny [...] uzgodnił z Ministrem Finansów przeznaczenie mienia po zniesieniu OSZ we [...]? Kiedy, w jakiej formie? Jeżeli istnieje dokument uzgodnienia, wniosła o udostępnienie kopii porozumienia. Jeżeli Komendant Główny [...] nie uzgodnił powyższego z Ministrem Finansów wniosła o wyraźne wskazanie, że nie doszło do uzgodnienia zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych;
4. czy utworzony w 2019 r. Ośrodek Szkolenia Zawodowego we [...], działający w ramach Dolnośląskiej Komendy Wojewódzkiej [...]: a) jest jednostką budżetową?; b) czy prowadzi działalność szkoleniową w dawnej siedzibie zlikwidowanego OSZ we [...] przy ul. [...]? Od kiedy prowadzi działalność w tej lokalizacji?; c) jakiego rodzaju działalność szkoleniową prowadzi?; d) czy Komendant Główny [...] uwzględnił utworzenie i działalność OSZ DWK OHP w planie pracy [...] na 2019 r. przedłożonym Ministrowi Rodziny Pracy i Polityki Społecznej do zatwierdzenia? Wniosła o udostępnienie tego planu.
Jednocześnie wnioskodawczyni podała, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji zwrotnie na adres email, z którego wysłała wniosek.
Następnie wobec braku działania organu w zakresie wymienionego wyżej wniosku – pismem z [...] sierpnia 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym na adres organu) - skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z [...] czerwca 2019 r.
Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Komendanta Głównego [...] do załatwienia jej wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia, poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność Komendanta Głównego [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wnioskodawczyni – po przedstawieniu treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazała, iż do dnia złożonej skargi nie udzielił żadnej odpowiedzi na ww. wniosek. Odnosząc się do pkt 1 swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podniosła, iż § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych zadań i organizacji Ochotniczych Hufców Pracy (Dz. U. z 2011 nr 155 poz. 920, zwane dalej: rozporządzeniem), Komendant Główny [...] dokonuje czynności z zakresu prawa pracy m.in. wobec pracowników Komendy Głównej, zatem ma wiedzę o tym, czy na wskazanych przez nią w zapytaniu stanowiskach zostały przyznane nagrody, w jakiej wysokości i jakie było uzasadnienie przyznania lub odmowy przyznania nagrody. Stanowiska pracy, w tym bezpośrednio podległe Komendantowi, wyznacza regulamin organizacyjny Komendy Głównej [...]. Zatem adresat pytania, będący reprezentantem jednostki budżetowej Skarbu Państwa Ochotniczych Hufców Pracy (art. 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy .....), dokonujący czynności z zakresu prawa pracy, jaką jest niewątpliwie przyznawanie nagród swoim pracownikom (par. 3 ust. 4 rozporządzenia) jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). Nagrody pieniężne są związane z gospodarowaniem, rozdysponowaniem środków publicznych zatem informacja o ich przydzieleniu wraz z uzasadnieniem jest informacją publiczną, która umożliwia wersyfikację czy organ udzielił nagrody zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W odniesieniu do pkt 2 wniosku skarżąca wyjaśniła, że wnioskowana informacja pozostaje w zakresie organu, bowiem to Komendant Główny [...] zadecydował w listopadzie 2018 r. o zniesieniu Ośrodka Szkolenia Zawodowego we [...] (na podstawie § 3 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), który został faktycznie wykreślony z rejestru w dniu [...] stycznia 2019 r. Do zweryfikowania legalności działania Komendanta Głównego [...] niezbędna jest informacja, czy we wniosku o wykreślenie (RG OP) organ zaznaczył likwidację jako przyczynę uzasadniającą wykreślenie jednostki budżetowej z REGON. Podniosła w tym miejscu, iż celem jej zapytania jest sprawdzenie, czy organ nie dokonał obejścia prawa w ten sposób, że powołał się na znoszenie jednostki, a faktycznie dokonał likwidacji jednostki, podczas gdy ustawa o finansach publicznych (art. 12 ust. 1 pkt. 1) nie wymienia go pośród podmiotów uprawnionych do likwidowania jednostek budżetowych. Organem właściwym do w tym zakresie jest Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej.
W odniesieniu do pkt 3 wniosku skarżąca podniosła, iż wiążą się one z zakończeniem działalności Ośrodka Szkolenia Zawodowego we [...] - pracodawcy dla wielu zwolnionych pracowników, które to zakończenie działalności organ tłumaczył rzekomymi stratami jakie ta jednostka budżetowa - szkoleniowa przynosi i brakiem zapotrzebowania na szkolenia w tej części Polski, a tymczasem w marcu 2019 r. pojawiła się informacja na stronie dolnośląskiej wojewódzkiej Komendy [...] o powstaniu Ośrodka Szkolenia Zawodowego we [...] (z siedzibą w miejscu, gdzie dawniej działał zlikwidowany ośrodek Szkolenia Zawodowego), którego celem będzie prowadzenie szkoleń. Powstanie nowego ośrodka nie mogło się odbyć bez udziału Komendanta Głównego [...] (§ 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia). Utworzenie nowej jednostki musi również znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie pracy, który tworzy Komendant Główny [...] (§ 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia).
Wyjaśniła dalej, iż wszystkie zadane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania, dotyczą działań Komendanta Głównego [...] w ramach wykonywania zadań państwa, z wykorzystaniem środków publicznych. Odpowiedź służy weryfikacji działań organu, ich zgodności z prawem oraz, czy środki publiczne są rozdysponowywane na podstawie i w granicach prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając podał, iż tożsamy, co skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożył [...] czerwca 2019 r. (uzupełniony [...] czerwca 2019 r.) Jarosław Rzepka; wniosek ten został cofnięty [...] czerwca 2019 r.
Komendant Główny [...] wskazał na rozbieżność w nazwisku skarżącej – we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazano nazwisko R., zaś w skardze R., a wiec przez inną osobę. Ocenił, iż ani M. R. ani M. R. nie jest prawdziwym wnioskodawcą wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz jest nią nieznana osoba, która przygotowała skarżącej listę pytań, jakie ma obejmować wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca nie jest zainteresowana uzyskaniem wskazanych informacji dla siebie, a tym samym nie jest wnioskodawcą, o którym mowa w art. 2 ust 1 u.d.i.p., a jej działania mogą prowadzić do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji powyższych ustaleń organ stwierdził, iż złożona skarga jest niedopuszczalna.
Stwierdził następnie, iż krąg osób i podmiotów, które mają prawo do informacji publicznej, nie obejmuje jednak organów administracji publicznej, które nie są podmiotami na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą skutecznie domagać się dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bowiem narzędziem kontroli społecznej nad organami władzy publicznej i podmiotami dysponującymi środkami publicznymi lub realizującymi ważkie zadania publiczne. Przepisy o dostępie do informacji publicznej statuują więc reguły, według których to podmioty spoza administracji mają kontrolować administrację, a nie administracja publiczna ma kontrolować samą siebie.
Jednocześnie organ podał, że obecnie trwa postępowanie z urzędu - Miasta [...] w zakresie nieruchomości zabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa położonych we [...], ul. [...] (działka nr [...], [...] obręb [...], o powierzchni 0,0376 ha (KW nr [...]), i działki nr [...], [...], [...] obręb [...], o powierzchni 3,3692 ha (KW nr [...]), na których posadowiony jest Ośrodek Szkolenia Zawodowego we [...]. Wskazany urząd już wielokrotnie w rozmowach telefonicznych podejmował działania, mające na celu uzyskanie informacji, nie dokonując zapytania na piśmie. Działania tego podmiotu zbiegają się ze skierowanym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przez skarżącą oraz cofniętymi wnioskami J.R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność Komendanta Główny [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. zasługiwała na uwzględnienie.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, takimi informacjami w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. są informacje dotyczące OHP, których skarżąca zażądała we wniosku. W szczególności dotyczące kwot brutto nagród (premii); kopii skanu formularza z wnioskiem o wykreślenie z REGONu Ośrodka Szkolenia Zawodowego we [...]; informacje, czy Komendant Główny [...] uzgodnił z Ministrem Finansów przeznaczenie mienia po zniesieniu OSZ we [...]? Kiedy, w jakiej formie?; czy utworzony w 2019 r. Ośrodek Szkolenia Zawodowego we [...], działający w ramach Dolnośląskiej Komendy Wojewódzkiej [...]: a) jest jednostką budżetową?; b) czy prowadzi działalność szkoleniową w dawnej siedzibie zlikwidowanego OSZ we [...] przy ul. [...]? Od kiedy prowadzi działalność w tej lokalizacji?; c) jakiego rodzaju działalność szkoleniową prowadzi?; d) czy Komendant Główny [...] uwzględnił utworzenie i działalność OSZ DWK OHP w planie pracy OHP na 2019 r. przedłożonym Ministrowi Rodziny Pracy i Polityki Społecznej do zatwierdzenia?
Ochotnicze Hufce Pracy to państwowa jednostka budżetowa nadzorowana przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, do której głównych zadań należy: wspomaganie systemu oświaty poprzez aktywizację społeczną, zawodową i ekonomiczną młodzieży, podejmowanie działań zmierzających do podwyższania kwalifikacji zawodowych lub przekwalifikowania, wspieranie inicjatyw służących przeciwdziałaniu bezrobociu i wychowaniu w procesie pracy, w tym organizowanie zatrudnienia oraz organizowanie międzynarodowej wymiany młodzieży (vide informacje na oficjalnej stronie OHP pod adresem https://ohp.pl/?page_id=377).
Każda państwowa jednostka budżetowa jest obowiązana do udzielania informacji publicznych, gdyż koszty jej działalności pokrywane są z budżetu Skarbu Państwa, na który składają się wszyscy podatnicy.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej, po analizie żądanych przez skarżącą informacji i dokumentów stwierdził, że dotyczą one informacji publicznych, a organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:
- udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;
- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1);
- wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);
- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącej i zobowiązał go do jego rozpatrzenia. Organ błędnie przyjął, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji nie udzielił w terminie odpowiedzi w sposób i w formie żądanej we wniosku. Sąd nie stwierdził zaistnienia okoliczności, uprawniających do takiej konstatacji. Podawane w odpowiedzi na skargę informacje o tym, że analogiczny wniosek został złożony wcześniej przez inną osobę, następnie został cofnięty, nie świadczy o nadużyciu prawa do informacji publicznej przez skarżącą w niniejszej sprawie. Sąd nie może też uznać – inaczej niż organ- że skarżąca nie jest zainteresowaną w sprawie, bo u.d.i.p. daje prawo "każdemu" do informacji publicznej (art. 2 ust.1 ustawy), bez konieczności wykazywania interesu.
Brak też podstaw do przyjęcia za prawdziwe twierdzeń organu, że skarżąca nie istnieje- na wezwanie Sądu podała ona numer PESEL, dysponuje adresem zamieszkania, na który doręczana jej była korespondencja. Faktem jest, że w nazwisku skarżącej (pisanym komputerowo) znajduje się błąd, ale ręcznie podpisując pisma- skarżąca konsekwentnie podpisywała się jako "R.". Najprawdopodobniej więc osoba, pisząca dla skarżącej pisma (co jest dopuszczalne), ma problemy z zapamiętaniem prawidłowego brzmienia jej nazwiska. Tego typu błąd, nawet powielany, nie może prowadzić do konkluzji o nieistnieniu skarżącej albo o niedopuszczalności czy też niezasadności jej skargi.
Z tej samej przyczyny- tj. błędu pisarskiego- Sąd uznał, że przedmiotem sprawy jest wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2019r., bo ta data wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów (k.10 akt sprawy- skan wydruku wniosku z adresu email organu).
W opisanym stanie, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) oraz § 1a) p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd stwierdził bowiem, że bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.