II SAB/Wa 758/23

II SAB/Wa 758/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Joanna Kube
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2113/24 - Wyrok NSA z 2025-02-28
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia punktów 2, 4, 5 i 9 wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej.
Skarżące stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie pełnych odpowiedzi na wnioskowane dane dotyczące wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia,
2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu pełnych informacji w zakresie danych dotyczących wniosków o udostępnienie informacji w roku 2022, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia,
3. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie podniosło, że wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej składał się z 9 punktów. O ile organ odpowiedział na pytania nr 1, 3, 6, 7 i 8 wniosku, to w pozostałym zakresie nie udzielił odpowiedzi w ogóle i nie odniósł się do przyczyn, dla których nie udostępnia informacji w całości.
Skarżący podał, że pkt 2 wniosku dotyczył liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które w 2022 r. organ wykonał w całości. Przez wykonanie wniosku w całości należało rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji. Udostępnienie pełnej informacji po przedłużeniu terminu na jej udostępnienie należało potraktować jako wykonanie wniosku w całości - organ napisał, że nie prowadzi takiej statystyki.
W pkt 4 wniosku żądano wskazania, jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r. Stowarzyszenie poprosiło o wymienienie w treści wiadomości maksymalnie trzech z poniższych punktów: a. wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, b. wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie, c. informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał, d. wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko), e. wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej, f. wniosek dotyczył informacji przetworzonej, g. informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej, h. informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, i. inne.
W pkt 5 wniosku zażądano informacji o liczbie wniosków, w sprawie których w
2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego. Chodziło o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należało przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku.
Natomiast w pkt 9 wnioskodawca zażądał wskazania, czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Chodziło o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielania informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego, z odpowiedzi organu na wniosek w ogóle nie wynika odpowiedź na pytanie nr 2 dotyczące liczby wniosków, które w 2022 r. organ wykonał w całości. Nie jest uzasadnieniem dla braku odpowiedzi w tym zakresie wskazanie, iż Kancelaria nie prowadzi w tym przedmiocie statystyk. Realizacja odpowiedzi na to pytanie nie wymaga bowiem prowadzenia jakiejkolwiek statystyki. Organ nie udzielił ponadto odpowiedzi na zapytanie dotyczące najczęściej występujących przyczyn nieudostępnienia informacji, jak również na temat liczby wniosków, w sprawie których wnioskodawcy skierowali skargę na bezczynność oraz o osobę ewentualnie zatrudnioną do realizacji wniosków o dostęp do informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, udzielono pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. W wiadomości e-mail z dnia [...] lipca 2023 r. stwierdzono m.in., że do KPRM wpłynęło 1361 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, na wszystkie wnioski została udzielona odpowiedź, a KPRM nie prowadzi statystyk o "wykonaniu w całości" odpowiedzi.
Innymi słowy, poinformowano, że udzielono odpowiedzi na wszystkie 1361 wniosków, a KPRM nie dysponuje danymi, które pozwalają na udzielenie odpowiedzi skarżącemu według kryterium "wykonania wniosku w całości". Zdaniem organu, pytanie nr 2 zmierzało nie tyle do zgromadzenia określonych informacji prostych w celu stworzenia informacji przetworzonej, ale do dokonania oceny 1361 wniosków pod kątem pojęcia "wykonania wniosku w całości" zdefiniowanego przez skarżącego. W konsekwencji wniosek w tym zakresie zmierzał w istocie do wytworzenia przez organ nowej, nieistniejącej informacji (czy precyzyjniej - analizy) wykraczającej poza pojęcie informacji przetworzonej.
Organ zauważył również, że użyte przez wnioskodawcę sformułowanie "Przez wykonanie wniosku w całości należy rozumieć wyłącznie udostępnienie pełnej informacji" wbrew pozorom nie jest na tyle precyzyjne, żeby możliwe było na jego podstawie odpowiednie zakwalifikowanie 1361 wniosków. Zastosowane kryterium "pełnej informacji" nie odnosi się zatem do sposobu selekcji informacji prostych z 1361 wniosków, ale do kwalifikacji wniosków w oparciu o abstrakcyjnie określone i jednocześnie nieostre kryteria.
W odniesieniu do pytania nr 4 o przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r., organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź może zawierać: udzielenie wnioskowanej informacji, lub informację, że KPRM nie jest właściwa i nie dysponuje wnioskowaną informacją, lub wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź informacja jest ogólnodostępna. W konsekwencji odpowiedź została udzielona, przy czym pytanie nr 4 zostało sformułowane ogólnie i oczekiwano wymienienia "maksymalnie" trzech kategorii przyczyn odmowy i trzy przyczyny odmów zostały wymienione. W ocenie organu, również to pytanie stanowi nie tyle wniosek o udzielenie informacji publicznej, co wniosek o analizę spraw pod kątem określonych, abstrakcyjnych kryteriów - wyszczególnionych przez wnioskodawcę w lit. a-h pytania nr 4.
W odniesieniu do pytania nr 5 dotyczącego liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. skierowano skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego udzielono odpowiedzi: "w przypadku 21 [wniosków] - prowadzone są sprawy sądowo-administracyjne. W 1 przypadku wnioskodawca skierował skargę na decyzję do sądu administracyjnego."
Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, udzielono mu również odpowiedzi na pytanie nr 9, informując, że udostępnianie informacji reguluje Regulamin organizacyjny KPRM, dostępny pod podanym adresem internetowym. Z powołanego Regulaminu wynikało natomiast, że Centrum Informacyjne Rządu, jako komórka organizacyjna KPRM, realizuje zadania w zakresie m.in. "udzielania odpowiedzi w zakresie dostępu do informacji publicznej, we współpracy z właściwymi komórkami organizacyjnymi Kancelarii, w tym wykonywania zadań związanych z ponownym wykorzystaniem informacji publicznej, niezastrzeżonych dla innych komórek organizacyjnych" (§ 31 pkt 3). Zadania związane z dostępem do informacji publicznej przypisano zatem do komórki organizacyjnej, a nie do określonego stanowiska.
W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2024 r. skarżące stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odniosło się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżące stowarzyszenie oświadczyło w skardze, że organ udzielił odpowiedzi na pytania 1, 3, 6, 7 i 8 wniosku z dnia [...] lipca
2023 r. Z tej przyczyny Sąd uznał, że skarga na bezczynność w tej sprawie dotyczy w istocie nierozpatrzenia przez organ w terminie pkt 2, 4, 5 i 9 ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie poddał kontroli działalność organu.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został nadesłany drogą mailową do organu w dniu [...] lipca 2023 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ stwierdził w tym piśmie m.in., że do KPRM wpłynęło 1361 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, na wszystkie wnioski została udzielona odpowiedź, a KPRM nie prowadzi statystyk o "wykonaniu w całości" wniosku. Odpowiedź przekazana do adresata może zawierać: udzielenie wnioskowanej informacji, lub informację, że KPRM nie jest właściwa i nie dysponuje wnioskowaną informacją, lub wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź informacja jest ogólnodostępna. W przypadku 21 wniosków prowadzone są sprawy sądowoadministracyjne, a w jednym przypadku wnioskodawca skierował skargę na decyzję do sądu administracyjnego. Organ poinformował, że udostępnianie informacji reguluje Regulamin organizacyjny KPRM, dostępny pod podanym adresem internetowym.
W ocenie Sądu, należy uznać, że przytoczona odpowiedź organu stanowi realizację obowiązków wynikających z wyżej powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie można zarzucić organowi bezczynności w tej sprawie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do pytań nr 2 i 4 wniosku z dnia [...] lipca
2023 r., należy zauważyć, że analiza treści tych pytań wskazuje, w ocenie Sądu, że nie dotyczą one sfery faktów, lecz domagają się od odpowiadającego organu dokonania subiektywnej oceny zgodności rzeczywistości z pewnymi teoretycznymi założeniami.
Otóż, pkt 2 wniosku dotyczy tego, które wnioski o udostępnienie informacji publicznej zostały wykonane w całości (przy czym wnioskodawca rozumie przez to udostępnienie pełnej informacji). Jak słusznie zauważył organ udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymagałoby dokonania indywidualnej oceny każdej sprawy i zbadania (pod kątem nieostrych kryteriów), czy wnioskodawca, składając określony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, uzyskał odpowiedź w pełnym zakresie. Ocena taka z konieczności mieć będzie charakter subiektywny zależny niejednokrotnie od sposobu rozumienia treści żądania, które może być wszak przedmiotem rozbieżności pomiędzy organem a wnioskodawcą. Tego rodzaju ocen nie można z pewnością domagać się od organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem oceny takie nie należą ze swej istoty do sfery faktów.
Podobnie Sąd ocenił sformułowanie zawarte w pkt 4 wniosku, w którym skarżący zażądał od organu wskazania najczęściej występujących przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedź na to pytanie również wymagałaby od organu dokonania subiektywnej oceny sposobu załatwienie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i dokonania wyboru (spośród zaproponowanych przez skarżące stowarzyszenie wariantów), które z przyczyn występowały najczęściej.
Jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu (tak jak czyni to skarżący w pkt 2 i 4 wniosku), by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oceny sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego pod względem pewnych subiektywnych kryteriów. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena będzie zależna od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalna.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że informacja, której domagał się skarżący w pkt 2 i 4 wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. nie stanowi informacji publicznej.
Odnosząc się z kolei do punktów 5 i 9 wniosku z dnia [...] lipca 2023 r., należy wyjaśnić, że zdaniem Sądu organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej w tym zakresie.
W pkt 5 wniosku skarżący wniósł o wskazanie liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego. Chodziło o liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Należało przyjąć, że nie chodzi o postępowania przed sądem, które rozpoczęły się przed 1 stycznia 2022 r., ale są wciąż w toku. Organ poinformował, że w przypadku 21 wniosków prowadzone są sprawy sądowoadministracyjne. Wprawdzie tak sformułowana odpowiedź może budzić wątpliwości interpretacyjne, tj. czy faktycznie dotyczy skarg, które wpłynęły do organu w 2022 r., jednak zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę, że organ odpowiadał na wyżej przytoczony pkt 5 wniosku, należy przyjąć, że wskazana przez organ liczba skarg dotyczy zakresu określonego przez stowarzyszenie w pkt 5 wniosku, tj. liczbę spraw, w których organ otrzymał skargę na bezczynność i przekazał ją do sądu, począwszy od 1 stycznia 2022 r.
Odnośnie zaś pkt 9 wniosku, organ odesłał wnioskodawcę do Regulaminu organizacyjnego KPRM dostępnego na stronie internetowej organu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępniona na wniosek jest tylko ta informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Z powołanych przepisów wynika, że informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione. Tymczasem, jak wynika Regulaminu organizacyjnego KPRM, który dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej, zadania związane z dostępem do informacji publicznej przypisano w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do komórki organizacyjnej (Centrum Informacyjnego Rządu), a nie do określonego stanowiska. Zdaniem Sądu, powyższe stanowi odpowiedź na pytanie 9 wniosku, tj. czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Przy czym wnioskodawcy chodziło o wydzielone stanowisko pracownicze, którego zakres obowiązków dotyczy udzielania informacji publicznej.
Z tych przyczyn skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania pkt 2, 4, 5 i 9 wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. nie mogła zostać uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.