II SAB/Wa 751/24

II SAB/Wa 751/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. (za pośrednictwem e-maila) M. O. zwrócił się do prezesa Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do realizacji usług audiowizualnych i fotograficznych:
"1. Przyczyny unieważnienia postępowania przetargowego [...].
Zgodnie z informacjami dostępnymi na platformie przetargowej IPN, postępowanie nr [...]dotyczące usługi rejestracji audiowizualnej i transmisji na żywo zostało unieważnione. Proszę o szczegółowe wyjaśnienie powodów nierozstrzygnięcia tego przetargu. W szczególności proszę o podanie informacji, czy unieważnienie wynikało z błędów proceduralnych, braku ofert spełniających wymagania zamawiającego, czy innych przyczyn. Proszę również o wskazanie osób lub działów odpowiedzialnych za przygotowanie i przeprowadzenie tego postępowania.
2. Sposób realizacji transmisji na żywo w bieżącym roku.
W związku z unieważnieniem wspomnianego postępowania, proszę o informację, w jaki sposób IPN realizuje obecnie transmisje na żywo z organizowanych wydarzeń. Czy usługi te są wykonywane przez podmiot zewnętrzny? Jeśli tak: a) Na jakiej podstawie prawnej została zawarta współpraca (np. tryb zamówienia publicznego, zamówienia z wolnej ręki). b) Proszę o wskazanie nazwy podmiotu odpowiedzialnego za realizację transmisji oraz szczegółów dotyczących wybranych procedur formalnych i prawnych. c) Proszę o udostępnienie kopii aktualnej umowy z wykonawcą oraz szczegółowych informacji dotyczących budżetu przeznaczonego na te usługi w bieżącym 2024 i przyszłym 2025 roku.
3. Realizacja nagrań innych niż transmisje na żywo.
Proszę o podanie informacji, w jaki sposób realizowane są usługi rejestracji materiałów audiowizualnych, które nie są częścią transmisji na żywo (np. nagrania archiwalne, reportaże, wywiady, filmy dokumentalne). Czy usługi te są realizowane wewnętrznie przez zasoby IPN, czy zlecane podmiotom zewnętrznym? Jeśli zlecane: Na jakiej podstawie prawnej zawarto współpracę. Proszę o nazwę podmiotu odpowiedzialnego oraz zakres zawartej umowy. Proszę o udostępnienie kopii aktualnej umowy z wykonawcą oraz szczegółowych informacji dotyczących budżetu przeznaczonego na te usługi w bieżącym 2024 i przyszłym 2025 roku.
4. Obsługa fotograficzna wydarzeń.
Proszę o informację, w jaki sposób realizowane są usługi fotograficzne na wydarzeniach organizowanych przez IPN. Czy usługi fotograficzne są wykonywane przez pracowników IPN, czy zlecane zewnętrznym wykonawcom? Jeśli zlecane: Na jakiej podstawie prawnej zawarto współpracę z wykonawcą. Proszę o nazwę podmiotu odpowiedzialnego oraz zakres zawartej umowy. Proszę o udostępnienie kopii aktualnej umowy z wykonawcą oraz szczegółowych informacji dotyczących budżetu przeznaczonego na te usługi w bieżącym 2024 i przyszłym 2025 roku.
5. Podstawy prawne realizacji usług przez wykonawcę zewnętrznego. Jeżeli jakiekolwiek z powyższych usług są obecnie realizowane przez wykonawcę zewnętrznego, proszę o wyjaśnienie, w jaki sposób IPN uzasadnił zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki (jeśli miało to miejsce).W szczególności proszę o wyjaśnienie, na jakiej podstawie prawnej realizowane są te usługi w sytuacji, gdy nierozstrzygnięte postępowanie [...]dotyczyło identycznego lub bardzo zbliżonego zakresu usług.
6. Wyjaśnienie w kontekście harmonogramu wydarzeń i przetargów. Proszę o wyjaśnienie, dlaczego mimo posiadania wcześniej ustalonego harmonogramu wydarzeń wymagających realizacji transmisji na żywo, nagrań audiowizualnych oraz obsługi fotograficznej, postępowanie [...]nie zostało skutecznie przeprowadzone i rozstrzygnięte. Proszę o podanie informacji, czy istnieje procedura monitorowania ryzyka i zapobiegania problemom organizacyjnym związanym z przygotowaniem i realizacją przetargów w IPN.
7. Plany dotyczące przyszłych postępowań przetargowych. Czy IPN planuje ogłoszenie nowego postępowania przetargowego na realizację usług rejestracji audiowizualnej, transmisji na żywo i obsługi fotograficznej?? Jeśli tak, proszę o udostępnienie informacji na temat przewidywanego terminu ogłoszenia takiego postępowania oraz ewentualnych zmian w stosunku do nierozstrzygniętego postępowania [...]. W przypadku braku takich planów proszę o uzasadnienie tej decyzji w kontekście obowiązków ustawowych IPN i konieczności zapewnienia przejrzystości oraz konkurencyjności w procesie zamówień publicznych."
W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Generalny IPN pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że przygotowanie odpowiedzi na ww. wniosek wymaga pogłębionej analizy oraz zebrania niezbędnych informacji. Z tych względów termin załatwienia sprawy przedłużył do [...] stycznia 2025 r.
W dniu [...] grudnia 2024 r. M. O. za pośrednictwem prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] listopada 2024 r.
Skarżący zarzucił organowi, że nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, lecz jedynie pismem poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do [...] stycznia 2025 r., udzielając przy tym niezadowalających skarżącego wyjaśnień, że "wniosek wymaga pogłębionej analizy oraz zebrania niezbędnych danych". W opinii skarżącego jest to celowe opóźnianie realizacji wniosku, co w świetle art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi naruszenie prawa do informacji publicznej. Według argumentacji skarżącego, udzielenie odpowiedzi na przedłożony wniosek nie wymaga analizy oraz zebrania niezbędnych danych, ponieważ w opinii skarżącego pytania wniosku "często wymagają odpowiedzi łatwo dostępnych nie podlegających analizie".
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2024 r. i udostępnienia żądanych informacji publicznych w terminie wyznaczonym przez sąd oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W dniu [...] grudnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r.
W odpowiedzi na pkt 1 wniosku (Przyczyny unieważnienia postępowania przetargowego [...]) wyjaśniono, że informacja o unieważnieniu postępowania oraz o unieważnieniu czynności wyboru najkorzystniejszej oferty, zawierająca uzasadnienie do ww. czynności (informacja o powodach), została podana do publicznej wiadomości [...] sierpnia 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej IPN (zakładka: Zamówienia publiczne) na stronie internetowej ogólnodostępnej platformy przetargowej IPN pod adresem: https://ipn.logintrade.net/rejestracja/ustawowe.html). Dane o postępowaniu nr [...], prowadzonym pod znakiem sprawy: [...], zostały udostępnione na stronie Biuletynu Informacji Publicznej pod internetowym adresem strony: https.... Informacja o unieważnieniu postępowania zawiera wyjaśnienie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie podstawowym na "Usługę polegającą na sukcesywnej rejestracji audiowizualnej, produkcji wykonawczej i transmisji na żywo (streamingu) oraz realizacji reportaży z wydarzeń organizowanych przez Instytut Pamięci Narodowej" zamawiający, jakim jest IPN, unieważnił czynność wyboru najkorzystniejszej oferty w zakresie części I oraz części II ww. postępowania, na podstawie art. 255 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.). Powołany art. 255 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, iż zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty. Postępowanie prowadziło Biuro Administracyjno-Gospodarcze IPN-[...].
W odpowiedzi na pkt 2 wniosku (Sposób realizacji transmisji na żywo w bieżącym roku) poinformowano, iż organizowane przez IPN wydarzenia "na żywo" w zakresie technicznej realizacji materiałów audiowizualnych i fotograficznych obsługuje zespół pracowników Centralnego Przystanku [...] oraz pracownicy biur koordynujących merytorycznie realizację danego wydarzenia. Brak jest informacji o wykonywaniu tej usługi przez inne podmioty. Brak jest danych w zakresie pkt a)-c).
W odpowiedzi na pkt 3 wniosku (Realizacja nagrań innych niż transmisje na żywo) udzielono informacji, że usługi realizowane są na podstawie umów cywilnoprawnych. W załączeniu do wniosku udostępnione zostały kopie umów zawartych w 2024 roku z różnymi podmiotami na wykonanie usług innych niż transmisje na żywo (13 umów).
W odpowiedzi na pkt 4 wniosku (Obsługa fotograficzna wydarzeń) poinformowano, iż aktualnie obsługą fotograficzną wydarzeń organizowanych przez IPN zajmują się pracownicy IPN w ramach wykonywanych obowiązków służbowych. Jednakże z uwagi na fakt, iż w 2024 roku zawarto kilka umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi na obsługę fotograficzną, udostępniono kopie tych umów (4 umowy).
W odpowiedzi na pkt 5 wniosku (Postawy prawne realizacji usług przez wykonawcę zewnętrznego) powiadomiono, że organ nie dysponuje informacją, by obecnie któraś z usług wymienionych we wniosku była realizowana przez usługodawcę zewnętrznego na podstawie umowy zawartej w trybie zamówienia z wolnej ręki oraz że brak jest innych danych odpowiadających żądaniom wniosku.
W odpowiedzi na pkt 6 wniosku (Wyjaśnienie w kontekście harmonogramu wydarzeń i przetargów) wyjaśniono, iż informacje o przyczynie unieważnienia postępowania nr [...] zostały podane w pkt 1 odpowiedzi na wniosek oraz że kwestie "procedury monitorowania ryzyka i zapobiegania problemom organizacyjnym związanym z przygotowaniem i realizacją przetargów w IPN" regulują przepisy ustawy z dnia [...] września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, wobec czego brak jest uzasadnionej konieczności i potrzeby wprowadzania przez organ regulacji wewnętrznych.
W odpowiedzi na pkt 7 wniosku (Plany dotyczące przyszłych postępowań przetargowych) powiadomiono, że plan postępowań na udzielenie zamówienia na rok 2024 jest informacją publicznie dostępną na stronie Biuletynu Informacji Publicznej IPN https... oraz że w zaktualizowanym planie nie przewiduje się w IV kwartale 2024 r. realizacji zamówienia na usługę polegającą na rejestracji audiowizualnej, produkcji wykonawczej, transmisji wydarzeń organizowanych przez IPN. Ponadto poinformowano, iż na dzień udzielenia informacji brak jest planu zamówień na rok 2025 oraz informacji o terminie publikacji ogłoszenia o zamówieniu usługi na stronie platformy przetargowej IPN.
W odpowiedzi na zawarte w pkt 7 żądanie przedstawienia uzasadnienia decyzji o braku planu w sprawie ogłoszenia na zamówienie usługi polegającej na rejestracji audiowizualnej, produkcji wykonawczej i transmisji wydarzeń organizowanych przez IPN w kontekście obowiązków ustawowych IPN i konieczności zapewnienia przejrzystości oraz konkurencyjności w procesie zamówień publicznych, wyjaśniono, że żądanie to nie spełnia kryteriów wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie podlega załatwieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 tej ustawy, gdyż przepisy ustawy i doktryna sądów administracyjnych ustalona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej stanowią, że zakres przedmiotowy ustawy obejmuje prawo do uzyskania informacji o faktach i stanach określonych i zaistniałych na dzień udzielenia odpowiedzi na wniosek. W uzasadnieniu stanowiska wyjaśniono, iż ustawa przyznaje prawo dostępu tylko do informacji publicznej, o jakiej mowa w ustawie, lecz nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a na zasadach określonych w przepisach ustawy nie można domagać się od organu zajęcia stanowiska w sprawie przedstawionej we wniosku, uzasadnienia przyczyn danego stanu rzeczy, czy przedstawienia analizy/opinii/oceny w konkretnie wskazanej treści. W rozumieniu przepisów ustawy charakteru informacji publicznej nie mają też wnioski zawierające żądania o charakterze dociekań lub polemik z dokonanymi/znanymi już w danej sprawie ustaleniami, wnioski z żądaniem interpretacji ze strony organu opisanych faktów. Ponadto, wyrażone w pkt 7 żądanie ma w istocie charakter i cel kontrolny (inspekcyjny), a tego rodzaju żądania nie mieszczą się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji tego rodzaju wniosek nie podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano również, iż przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2023 r., poz. 102 ze zm.) nie nakładają na IPN ustawowego obowiązku polegającego na rejestracji audiowizualnej, produkcji wykonawczej i transmisji na żywo wydarzeń organizowanych przez IPN, czy obsługi fotograficznej. Natomiast z ustawy - Prawo zamówień publicznych wynika, iż zasadę konkurencyjności uznaje się za spełnioną przy dopełnieniu niezbędnego warunku jakim jest przeprowadzenie zamówienia zgodnie z tą ustawą przy zamówieniu powyżej progu [...] zł.
W piśmie tym wskazano również, że gdy organ nie posiada wnioskowanych informacji lub wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ rozpatrujący wniosek powiadamia podmiot wnioskujący, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcę żądającego udostępnienia informacji powiadamia się o stanie sprawy pismem informacyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny postępowania organu przez pryzmat art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zw. dalej "u.d.i.p.".
Jak wynika z treści przywołanej regulacji ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego przedłużenia terminu na udzielenie żądanej odpowiedzi od łącznego zaistnienia trzech okoliczności: niemożliwości udostępnienia informacji w terminie, podania wnioskodawcy przez pytany podmiot powodów opóźnienia, podania przez pytany podmiot wnioskodawcy terminu, w jakim udostępni żądaną informację (nie dłuższym niż dwa miesiące).
Sposób sformułowania omawianej regulacji świadczy o tym, że katalog powodów uniemożliwiających organowi dochowania 14-sto dniowego terminu, ma charakter otwarty. Oznacza to zaś tyle, że każdy powód podany przez adresata żądania - jeśli tylko ma postać racjonalną - może uzasadniać działanie opisane w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. To zaś powoduje, ze powody opóźnienia podane przez adresata żądania, winny mieścić się w powyższych ramach racjonalności, nie musząc zawierać szczegółowego wyjaśnienia (takiego obowiązku nie sformułował ustawodawca).
Twórca omawianej regulacji nie nałożył bowiem na organ obowiązku udowadniania istnienia powodów opóźnienia.
Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy uznać należało, że organ nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności. W ustawowym terminie powiadomił bowiem stronę o niemożliwości udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni, podając jednocześnie powód owego opróżnienia i wyznaczając konkretny termin (nie dłuższy niż dwa miesiące) w jakim udostępni żądane dane.
Powód przejawiający się potrzebą pogłębionej analizy oraz zebrania materiału choć ogólny, to jednak mieścił się w ramach racjonalnych przesłanek wyjaśniających przyczyny opóźnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, jak też fakt, że do udostępnienia żądanej informacji doszło jeszcze przed ekspirowaniem terminu określonego w piśmie wydłużającym czas na udzielenie odpowiedzi, w ocenie tut. Sądu organowi nie sposób skutecznie zarzucić bezczynności w rozpoznaniu omawianego wniosku.
Z powyższych względów nie sposób również przychylić się do zarzucanej bezczynności organu w zakresie jakim w piśmie odsyła do pewnych danych publikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, informuje o nie posiadaniu pewnej części żądanych danych, czy też wyjaśnia, że informacja o obowiązującym prawie, jak również ocena jego zastosowania nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 557/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). Wskazać również należy, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne.
Wobec zatem stwierdzenia, iż organ nie pozostaje w stanie bezczynności, wniesiona skarga podlegała oddaleniu (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. Do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX).
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).