II SAB/Wa 750/23

II SAB/Wa 750/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1739/24 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury grzywnę w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc) złotych, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W sprawie niniejszej postępowanie zainicjował w dniu [...] września 2023r. Ogólnopolski Związek [...] kierując do Ministra Infrastruktury żądanie oparte na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), a dotyczące podania tego:
1. ile wynosiło wynagrodzenie Dyrektora Urzędu [...] w G., zastępców Dyrektora Urzędu [...], Głównego Księgowego oraz zastępcy Głównego Księgowego w latach 2020-2023 w podziale na miesiące.
2. Czy w latach 2020-2023 osoby zatrudnione na ww. stanowiskach otrzymywały dodatki zadaniowe - jeśli tak, to w jakiej wysokości i z jakiego tytułu w podziale na poszczególne miesiące.
Pismem z dnia [...] października 2023r. pytany organ powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje wiążą się z potrzebą przetworzenia i związku z powyższym wezwał go do uzupełnienia wniosku w terminie 7 poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji, pod rygorem odmowy udzielenia informacji.
Pismem z dnia [...] października 2023r. wnioskodawca wyjaśnił organowi, że w jego ocenie żądana informacja ma charakter zwykły a nie przetworzony.
Kolejnym pismem z dnia [...] października 2023r. Minister powiadomił wnioskodawcę, że nie jest pracodawcą kierownictwa Urzędu [...] w G., że ich pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia pracowników, wobec czego Ministerstwo Infrastruktury nie posiada wnioskowanych danych bo znajdują się one w posiadaniu Urzędu [...] o w G.
W dalszej części powyższego pisma Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2023 r. poz. 467, z późn. zm.). Minister Infrastruktury przyznaje dyrektorowi oraz zastępcom dyrektora składniki wynagrodzenia, takie jak: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny czy dodatek specjalny.
Dodał też, iż Minister Infrastruktury przyznał Panu W. P. - Dyrektorowi Urzędu [...] w G. nagrody w: • 2020 r.-w styczniu 10 000 zł (za rok 2019), w sierpniu -15 000 zł; • 2021 r. -we wrześniu - 15 000 zł.
Odnosząc się do pytania nr.2 podał, że z uwagi na brak podstawy prawnej dodatki zadaniowe nie przysługują Dyrektorowi oraz Zastępcom Dyrektora Urzędu [...] w G.
W dniu [...] listopada 2023r. Ogólnopolski Związek [...] wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury wnosząc o :
a) zobowiązanie ww. organu do udzielania pełnej informacji publicznej w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2023 roku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
b) stwierdzenie, że bezczynność organu - Ministra Infrastruktury - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł;
d) zasądzenie od organu - Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę pytana strona wniosła o jej nieuwzględnienie podnosząc fakt udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała co do zasady na uwzględnienie.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.
Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł:
1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),
2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),
3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),
4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),
5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,
6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Bezczynność lub przewlekłość organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.
Zrealizowanie żądania przez pytany podmiot przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, nie stanowi zaś podstawy do umorzenia postępowania skargowego. Do postępowania toczącego się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy KPA znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy pytany podmiot wydaje decyzję administracyjną. W pozostałym zakresie jest to postępowanie o znacznym stopniu odformalizowania. Stąd nie jest możliwym załatwienie sprawy przez organ w trybie autokontroli sensu stricte, a co zatem idzie stwierdzenie przez Sąd bezprzedmiotowości postępowania. Nawet więc w razie udzielenia wnioskodawcy przez pytany podmiot żądanych informacji, Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w wyroku w kwestii zarzucanej skargą bezczynności.
W tym miejscu wyjaśnić także należało, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ twierdząc, że nie posiada żądanych danych, winien przywołać dodatkową argumentację uzasadniającą ową okoliczność, bowiem nie ekskulpuje z zarzutu bezczynności samo tylko oświadczenie o braku posiadania określonych informacji ( patrz m.in. III OSK 785/21; III OSK 2800/21; I OSK 2266/19; I OSK 302/20; I OSK 2736/17 itd.). Oczywistym przy tym jest, że omawiana dodatkowa argumentacja musi być wewnętrzne spójna i logiczna, jak też odnosząca się wprost do żądania wniosku.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek inicjujący postępowanie dotyczył udostępnienia informacji publicznej i czy odpowiedzi na zadane pytania zostały udostępnione w prawem zakreślonym terminie.
W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek, jest organem zobowiązanym co do zasady do udzielenia żądanej informacji. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie.
Zdaniem tut. Sądu również sporne treści oznaczonych we wniosku strony, jako odnoszące się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organu zobowiązanego jak i dysponowania środkami publicznymi, można zakwalifikować jako informację publiczną.
Przechodząc do materii udzielenia wnioskodawczyni odpowiedzi na pytania zadane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, to analiza zarówno wniosku jak i odpowiedzi na niego zawartej w piśmie z [...].10. 2023r. prowadzi do konkluzji, że pytany podmiot nie sprostał ani ciążącemu na nim obowiązkowi udostępnienia żądanej informacji ani ewentualnego wyjaśnienia powodów, dla jakich nie dysponuje takową informacją. Podając bowiem, że nie posiada danych których udostępnienia domagał się wnioskodawca (dotyczących wynagrodzeń kierownictwa Urzędu [...] w G.) stwierdził jednocześnie, że sam przyznaje takie wynagrodzenie.
Jeśli więc pytany podmiot jest tym, który ustala i przyznaje sporne wynagrodzenia, to jako niewiarygodne jawią się twierdzenia, ze mimo tego nie wie, jakiej wysokości wynagrodzenia przyznał określonym osobom.
Niezależnie od powyższej wewnętrznej sprzeczności i braku logiki odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy podnieść należało, że zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Infrastruktury lub przez niego nadzorowanych, jednostką organizacyjną podległą Ministrowi pozostaje między innymi Urząd [...] w G. Z powyższego można więc w sposób uprawniony wywieść, że skoro w zakresie kompetencji Ministra Infrastruktury pozostaje nadzór nad w/w jednostką organizacyjną, to w ramach tego nadzoru winien on kontrolować wysokość wydatkowanych przez Urząd [...] w G. środków publicznych - w tym również w odniesieniu do środków publicznych przekazywanych na wynagrodzenia. To więc także sprawia, że twierdzenie o braku wiedzy na temat wynagrodzeń opisanych w pkt.1 wniosku jawi się jako niewystarczająco uwiarygodnione.
Analiza treści pisma organu z dnia [...].10.2023r. prowadzi do konkluzji, że pytany organ dopuścił się także bezczynności w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie nr.2 wniosku. Nie odpowiedział bowiem, czy osoby opisane w pkt. 1 wniosku otrzymywały sporny dodatek zadaniowy a wskazał jedynie, że nie ma podstawy prawnej do przyznawania takiego dodatku Dyrektorowi i Zastępcy Dyrektora Urzędu [...] w G.
Sam brak podstawy prawnej do pewnego rodzaju działań nie jest jednak równoznaczny z tym, że organ nie dopuścił się takiego zachowania. Co prawda organy władzy publicznej powinny zawsze działać w granicach i na podstawie prawa, jednakże wiedzą powszechną jest, że takie standardy nie zawsze są respektowane przez wszystkie podmioty.
Niezależnie od powyższego, odpowiedź na pyt. 2 wniosku udzielona pismem z [...].10.2023r. nie obejmowała swym zakresem całości żądania. Minister odniósł się bowiem wyłącznie do materii przysługiwania dodatku zadaniowego Dyrektora Urzędu [...] i jego Zastępcy, pomijając całkowicie pozostałe osoby wyszczególnione we wniosku. W tym więc także zakresie bezczynność organu jawi się jako oczywista i nie budząca wątpliwości.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).
Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż bezczynność organu jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kwalifikowanej bezczynności świadczy w ocenie tut. Sądu całokształt zachowań podejmowanych przez organ a w szczególności niezasadna próba kwalifikacji żądanych danych do kategorii informacji przetworzonej, jak i wewnętrzna sprzeczność pisma z [...].10.2023r., w którym Minister usiłował przekonać wnioskodawcę, że nie wie tego, jakiej wysokości wynagrodzenie otrzymywał Dyrektor Urzędu [...] w G. mimo tego, ze przyznawanie owego wynagrodzenia leży w kompetencji pytanego podmiotu.
Powyższe może więc uzasadniać trafność podejrzeń strony skarżącej, iż Minister chciał ukryć żądane dane i świadomie pozbawić wnioskodawcę uprawnień przysługujących mu z art. 61 Konstytucji RP.
Stąd więc również, jako zasadny jawił się wniosek o ukaranie organu grzywną, o której orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Działając w trybie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd przyznał także stronie skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania.