II SAB/Wa 747/18

II SAB/Wa 747/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1666/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 119 pkt 4,  art. 120,  art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 10, art. 16 ust. 1,  art. 2 ust. 1,  art. 1 ust. 1,  art. 4 ust. 1 i  ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] do rozpoznania punktu 1 wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2018 r. [...] Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja", "strona skarżąca") wystąpiła do [...] przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w [...] (dalej: "Komisja", "organ") o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", następujących informacji:
1) pełnej wersji wniosku o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach "Wpływ pulsujących zasobów na historie życiowe, hibernację i dostosowanie nadrzewnych gryzoni, na przykładzie popielicy (Glis glis)", którego streszczenie nietechniczne dostępne jest na stronie [...], wraz z datą jego wpływu,
2) treści uchwały jaką podjęła w sprawie powyższego wniosku [...] przy SGGW w [...].
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Komisja poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja, o której mowa w punkcie 1 wniosku, nie stanowi informacji publicznej.
Wskazała, że o zakresie informacji dotyczących ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów doświadczalnych, noszących przymiot informacji publicznej, prawodawca rozstrzygnął w przepisach ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 1207 ze zm.), dalej: "u.o.z.", gdzie wprost przesądził co jest informacją publiczną. W poszczególnych przepisach tej ustawy określone zostało, że publikacji podlegają takie informacje jak: dane użytkowników, hodowców, dostawców zawarte we właściwych rejestrach (z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 29 ust. 5 u.o.z.), czy roczne sprawozdanie z kontroli, o którym mowa w art. 62 u.o.z. Szczególną formą udostępniania społeczeństwu wiedzy o prowadzonych w kraju doświadczeniach na zwierzętach są tzw. nietechniczne streszczenia doświadczeń, które zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z., muszą być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw nauki. Z uwagi na tak szczegółowe wskazanie zakresu informacji na temat wykorzystywania zwierząt do celów naukowych lub edukacyjnych posiadających przymiot informacji publicznej, uzasadnione jest stanowisko, że wszelkie inne informacje posiadane przez lokalne komisje etyczne ds. doświadczeń na zwierzętach takiego charakteru nie mają.
Organ zaznaczył, iż ustawodawca - określając jakie informacje powinny znaleźć się w nietechnicznym streszczeniu wniosku i definiując tym samym co jest informacją publiczną w kontekście u.d.i.p. - uwzględnił również fakt, że merytoryczny opis projektu jest przedmiotem praw autorskich i jako taki podlega ochronie wynikającej z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1191 ze zm.), dalej: "u.p.a.". Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o wydanie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach zawiera szczegółowe informacje dotyczące projektu i metodyki wykonania doświadczenia. W większości wypadków, w tym również w przypadku wniosku, którego dotyczy żądanie, są to innowacyjne projekty. Informacje te stanowią charakter twórczej własności intelektualnej osoby planującej doświadczenie: wniosek zawiera pomysł autorski (hipotezę badawczą) oraz dokładnie opisuje metody i techniki wykonania doświadczenia. W kręgach naukowych, podobnie jak w innych sektorach istnieje duża konkurencja, a ujawnienie tak dokładnych informacji dotyczących innowacyjnych badań naukowych jako sprawy publicznej, może spowodować kradzież własności intelektualnej, w tym wykonanie doświadczenia przez innego użytkownika.
Z uwagi na powyższe wniosek o wydanie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach nie ma charakteru informacji, która podlegałaby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W związku z tym, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji nie mającej przymiotu informacji publicznej, załatwienie sprawy nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie pisemnego zawiadomienia, iż żądane dane nie mieszczą się w zakresie objętym u.d.i.p.
W załączeniu do ww. pisma Komisja przekazała Fundacji uchwałę objętą punktem 2 wniosku.
Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, prowadzące do udostępnienia informacji wymijającej, niezgodnej z treścią żądania strony skarżącej,
- art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie ustawowym, podczas gdy wniosek dotyczy informacji publicznej.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie Komisji do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu akt; zasądzenie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Błędne jest stanowisko organu, że zakres informacji publicznej dotyczącej działalności Komisji został wprost określony przepisami u.o.z. Okoliczność, że ustawodawca nałożył na Komisję obowiązek publikacji określonych informacji na stronie podmiotowej BIP (art. 36 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy), nie może przesądzać, że pozostałe dane są z góry wyłączone z zakresu przedmiotowego u.d.i.p.
Zdaniem Fundacji, na ocenę charakteru wnioskowanej informacji nie może mieć wpływu fakt, że jej zakres jest przedmiotem praw autorskich i jako taki podlega ochronie wynikającej z przepisów u.p.a. Do publikowanych w BIP nietechnicznych streszczeń doświadczeń również stosuje się przepisy ww. ustawy (art. 36 ust. 4 u.o.z.), a pomimo tego nie tracą one waloru informacji publicznej.
Odnośnie argumentacji organu, że merytoryczne uzasadnienie wniosków zawiera informacje dotyczące projektu i metodyki (zwykle innowacyjnej) wykonania doświadczenia, Fundacja podniosła, że stanowisko to mogłoby mieć rzeczywisty wpływ przy ocenie ewentualnych ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Trudno natomiast rozważać konieczność zastosowania przesłanek ograniczających, w sytuacji gdy Komisja twierdzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Nie sposób zaś uznać, że żadne z elementów składowych wniosku, o których mowa w art. 44 u.o.z., nie posiadają waloru informacji publicznej - w szczególności, gdy z wnioskiem zwraca się instytucja publiczna - Instytut Badawczy Leśnictwa w [...].
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w piśmie z dnia [...] października 2018 r.
Dodatkowo wskazała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach jest składany przez indywidulanego użytkowania i stanowi zgodnie z brzmieniem u.o.z. prywatny dokument, składany w indywidualnej sprawie. Zgodnie z art. 45 u.o.z. do wniosku o udzielenie zezwolenia na dokonanie doświadczenia wnioskodawca załącza tzw. nietechniczne streszczenie doświadczenia, które zawiera: opis naukowych lub edukacyjnych celów doświadczenia, w tym przewidywanych szkód, jakie może ono spowodować u wykorzystywanych zwierząt i korzyści, jakie przyniesie ono dla rozwoju nauki i dydaktyki, w zakresie określonym w art. 3; wskazanie liczby i gatunków zwierząt, które mają być wykorzystane w tym doświadczeniu; opis sposobu uwzględnienia w doświadczeniu zasad zastąpienia, ograniczenia i udoskonalenia. Zatem ustawodawca wprost zobowiązał wnioskodawcę do umieszczenia w załączniku tej części opisu doświadczenia, która będzie podlegała udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec powyższego wniosek o wydanie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach nie ma charakteru informacji, która podlegałaby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2019 r. Fundacja podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Wskazała ponownie, że wbrew stanowisku Komisji wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a w przypadku uznania, że dostęp do niej podlega ograniczeniu, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).
W orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, publ.: CBOSA). Przymiot informacji publicznej posiadają także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu.
W niniejszej sprawie nie może być kwestionowane, że adresat wniosku - [...] przy SGGW w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.).
Lokalna komisja etyczna do spraw doświadczeń na zwierzętach jest, stosownie do art. 32 ust. 1 u.o.z., organem właściwym w sprawie udzielania i zmiany zgód na przeprowadzanie doświadczeń na zwierzętach. Lokalne komisje tworzy się w liczbie nie większej niż 11 uwzględniając miejsca lokalizacji ośrodków, w których są przeprowadzane doświadczenia, i liczbę doświadczeń przeprowadzanych w każdym z tych ośrodków (ust. 2). W myśl art. 39 ust. 1 u.o.z., działalność lokalnych komisji jest finansowana z części budżetu państwa będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. do zadań lokalnej komisji należy: 1) udzielanie zgody na przeprowadzenie i zmianę doświadczenia, 2) cofanie udzielonej zgody na przeprowadzenie doświadczenia; 3) sprawdzanie doświadczenia według kryteriów określonych w art. 53 ust. 2, zwane dalej "oceną retrospektywną", oraz przechowywanie wyników oceny retrospektywnej; 4) przekazywanie, na wniosek powiatowego lekarza weterynarii przeprowadzającego kontrolę użytkownika w zakresie doświadczeń, informacji niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia tej kontroli; 5) udostępnianie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki nietechnicznych streszczeń doświadczeń. Obowiązkiem lokalnej komisji jest przekazywanie, corocznie do dnia 31 marca: 1) Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach informacji o udzielonych zgodach na przeprowadzenie doświadczeń, w szczególności o ich liczbie i celach przeprowadzonych doświadczeń; 2) ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz Krajowej Komisji informacje dotyczące przeprowadzonych ocen retrospektywnych i udostępnionych nietechnicznych streszczeń doświadczeń.
Udzielanie zgody na przeprowadzanie i zmianę doświadczenia oraz cofanie udzielonej zgody na przeprowadzenie doświadczenia następuje w drodze uchwały lokalnej komisji, od której przysługuje odwołanie do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (art. 33 ust. 3 w związku z art. 40 u.o.z.). Na uchwałę Krajowej Komisji służy skarga do sądu administracyjnego (art. 33 ust. 4 u.o.z.).
Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., bowiem adresat wniosku - [...] przy SGGW w [...] wykonuje zadania publiczne i jednocześnie dysponuje majątkiem publicznym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku informacyjnego w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.
Odnośnie zakresu przedmiotowego zauważyć należy, że podanie z dnia [...] września 2018 r. obejmowało: pełną wersję wniosku o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach "Wpływ pulsujących zasobów na historie życiowe, hibernację i dostosowanie nadrzewnych gryzoni, na przykładzie popielicy (Glis glis)", wraz z datą jego wpływu (pkt 1); treść uchwały jaką podjęła w sprawie powyższego wniosku [...] przy SGGW w [...] (pkt 2).
Powyższa uchwała została udostępniona skarżącej Fundacji przy piśmie Komisji z dnia [...] października 2018 r., co nie było kwestionowane w skardze. Z treści skargi wynika natomiast, że dotyczy ona wyłącznie punktu 1 wniosku, tj. ww. wniosku o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach. Fundacja kwestionuje bowiem w skardze stanowisko Komisji, zgodnie z którym informacja objęta punktem 1 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś ustawodawca na gruncie u.o.z. wskazał zakres danych dotyczących wykorzystania zwierząt do celów naukowych lub edukacyjnych, które posiadają walor informacji publicznej (art. 29 ust. 5, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 62 u.o.z.) i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy (u.o.z.).
W ocenie Sądu stanowisko Komisji nie jest trafne, bowiem informacja objęta punktem 1 wniosku z dnia [...] września 2018 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że będący przedmiotem żądania wniosek pochodzi od podmiotu publicznego - Instytutu Badawczego Leśnictwa (dalej: "IBL"), co wynika z treści uchwały Komisji udostępnionej za pismem z dnia [...] października 2018 r., i dotyczy realizacji zadania o charakterze publicznym - doświadczenia przeprowadzanego na zwierzętach dla celów naukowych lub edukacyjnych.
Jak wynika z treści § 1 ust. 1 Statutu Instytutu Badawczego Leśnictwa zatwierdzonego przez Ministra Środowiska w dniu 2 czerwca 2017 r., IBL działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 371 ze zm.). IBL posiada osobowość prawną (§ 2 ust. 4), nadzór nad IBL sprawuje Minister Środowiska (§ 2 ust. 5).
Stosownie do § 3 Statutu, przedmiotem działania IBL jest wykonywanie, na zasadzie non profit, zadań określonych w ustawie w zakresie nauk biologicznych, leśnych i rolniczych, a w szczególności: (1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych w celu: (a) lepszego poznania zjawisk i procesów kształtujących stan, trwałość i rozwój lasów oraz ich wzajemnych powiązań z otaczającym środowiskiem przyrodniczym, (b) określenia metod wszechstronnego i zrównoważonego wykorzystania zasobów leśnych i ich ochrony, (c) trwałego zachowania i wzbogacania lasów dla należytego zaspokojenia potrzeb cywilizacyjnych obecnych i przyszłych pokoleń, a także upowszechnianie wyników tych badań i prac rozwojowych, (2) dokonywanie analiz i ocen wspomagających kształtowanie i realizację polityki leśnej państwa i programów rozwoju leśnictwa, (3) tworzenie naukowych podstaw i inicjowanie racjonalnych form trwałej i zrównoważonej gospodarki leśnej dla wszystkich kategorii własności leśnej, (4) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki, (5) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych.
IBL jako państwowa jednostka organizacyjna nadzorowana przez Ministra Środowiska, gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków. Majątek IBL stanowią: grunty i budynki przekazane przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.) oraz uzyskane inną drogą, położone w Warszawie i na terenie Polski; infrastruktura techniczna budynków i obiektów wraz z wyposażeniem niezbędnym do prawidłowej eksploatacji; aparatura naukowo-badawcza, sprzęt komputerowy i wyposażenie biurowe w komórkach organizacyjnych; środki transportowe.
Z powyższych względów uznać należy, że treść wniosku objętego żądaniem Fundacji, z którym wystąpił podmiot publiczny, i który dotyczy zadań publicznych realizowanych przez ten podmiot, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek ten (jego kopia), co również należy zaznaczyć, stanowi integralną część uchwały [...] przy SGWW z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], która została udostępniona stronie skarżącej w trybie u.d.i.p. (§ 4 uchwały).
Jak stanowi art. 42 u.o.z. doświadczenia przeprowadza się, po uzyskaniu zgody lokalnej komisji, wydawanej na wniosek użytkownika. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 11 u.o.z. pod pojęciem użytkownika rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która wykorzystuje zwierzęta w procedurach.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.z. wniosek o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia zawiera: (1) imię i nazwisko oraz adres i miejsce zamieszkania albo nazwę oraz adres i siedzibę użytkownika; (2) wskazanie ośrodka, w którym doświadczenie będzie przeprowadzane, a w przypadku gdy doświadczenie będzie przeprowadzane poza ośrodkiem - miejsca jego przeprowadzania, wraz z uzasadnieniem dla przeprowadzenia doświadczenia poza ośrodkiem; (3) opis doświadczenia ze wskazaniem celu naukowego lub edukacyjnego, jaki planuje się osiągnąć w wyniku jego przeprowadzenia; (4) uzasadnienie wykorzystania zwierząt do przeprowadzenia doświadczenia, ze wskazaniem miejsca ich pochodzenia, liczby, gatunków, wieku lub stadiów rozwoju; (5) opis warunków, w jakich będą utrzymywane zwierzęta wykorzystywane w doświadczeniu; (6) opis planowanych procedur objętych doświadczeniem, uzasadnienie dla ich wykonania oraz proponowaną kategorię dotkliwości; (7) imię i nazwisko osoby, która zaplanowała i jest odpowiedzialna za przeprowadzenie doświadczenia, oraz jej kwalifikacje; (8) imiona i nazwiska osób przeprowadzających doświadczenie i uczestniczących w doświadczeniu oraz ich kwalifikacje; (9) opis sposobu uwzględnienia w doświadczeniu zasad zastąpienia, ograniczenia i udoskonalenia; (10) wskazanie planowanych do zastosowania u zwierząt wykorzystywanych w doświadczeniu: a) rodzajów znieczulenia, b) produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych o działaniu przeciwbólowym lub innych metod, w szczególności środków uspokajających, zapewniających zmniejszenie do minimum bólu, cierpienia lub dystresu; (11) uzasadnienie dla odstąpienia od zastosowania znieczulenia ogólnego lub miejscowego - w przypadku, o którym mowa w art. 13 ust. 3; (12) uzasadnienie dla podania zwierzęciu podczas wykorzystywania w procedurze produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, które uniemożliwiają lub utrudniają okazywanie bólu - w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1; (13) wskazanie, czy będzie zastosowane wczesne i humanitarne zakończenie procedury - w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 1; (14) wskazanie planowanych metod uśmiercenia zwierząt; (15) uzasadnienie planowanego ponownego wykorzystania zwierzęcia w procedurze - w przypadku określonym w art. 12 ust. 2 pkt 2; (16) uzasadnienie konieczności ponownego wykonania procedury objętej doświadczeniem - w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 3; (7) uzasadnienie wykorzystania zwierząt, o których mowa w art. 7 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3; (18) planowaną datę rozpoczęcia i zakończenia doświadczenia.
W myśl art. 45 ust. 1 u.o.z. do wniosku o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia dołącza się nietechniczne streszczenie doświadczenia, które zawiera: (1) określenie: a) naukowych lub edukacyjnych celów doświadczenia, w tym przewidywanych szkód, jakie może ono spowodować u wykorzystywanych zwierząt, i korzyści, jakie przyniesie ono dla rozwoju nauki i dydaktyki, w zakresie określonym w art. 3, b) liczby i gatunków zwierząt, które mają być wykorzystane w tym doświadczeniu; (2) opis sposobu uwzględnienia w doświadczeniu zasad zastąpienia, ograniczenia i udoskonalenia. Wzór nietechnicznego streszczenia doświadczenia, opracowany przez Komisję, jest udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki (ust. 2). Do publikowanych w BIP nietechnicznych streszczeń doświadczeń stosuje się przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (art. 36 ust. 4 u.o.z.).
Z treści powołanego wyżej art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. wynika, że ustawodawca nałożył na lokalne komisje obowiązek udostępniania w BIP na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki nietechnicznych streszczeń doświadczeń opracowanych zgodnie ze wzorem. Jednakże nałożenie na lokalne komisje ww. obowiązku nie oznacza, że do informacji objętych wnioskiem o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia na zwierzętach, niezamieszczonych w ww. streszczeniu nietechnicznym, nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nałożenie ww. obowiązku nie jest bowiem tożsame z uregulowaniem odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej (tu: wniosku ILB o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia) na gruncie u.o.z. Tym samym w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1.
Powołany wyżej przepis zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innym akcie prawnym uregulowane odmiennie. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie ustawami szczególnymi. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Jednakże tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (por. J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65).
Analizując przepisy u.o.z. należy mieć na względzie szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Zauważyć w związku z tym należy, iż art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. (analogicznie jak powoływany przez Komisję art. 29 ust. 5, czy art. 62 u.o.z.) nie wyłącza stosowania u.d.i.p. Określa jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania nietechnicznego streszczenia doświadczenia, do którego - co istotne - stosuje się przepisy u.p.a. Przepis ten wskazuje, że wybrane (ogólne) informacje o doświadczeniu, wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.z., podlegają ogłoszeniu w BIP, nie wyłącza natomiast z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek, treści wniosku o udzielenie zgody na przeprowadzenie doświadczenia, które nie zostały wskazane w art. 45 ust. 1 u.o.z. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. ma zatem jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do przepisów u.d.i.p.
Oznacza to, że wniosek, o którym mowa w art. 44 ust. 1 u.o.z. może być udostępniony w trybie u.d.i.p., w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, przewiduje jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania (w formie streszczenia) części informacji zawartych we wniosku. Tam zaś gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.
Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (publ. CBOSA). W uchwale tej NSA wyraził pogląd, iż nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie ww. uchwała została podjęta na gruncie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, jednak dotyczy analogicznego zagadnienia związanego z wykładnią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów ww. ustawy szczególnej.
Konkludując stwierdzić należy, że wniosek IBL, o który wystąpiła Fundacja (punkt 1 wniosku z dnia [...] września 2018 r.) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega regulacjom tej ustawy. Nie jest jednak to równoznaczne z obowiązkiem Komisji udostępnienia ww. wniosku stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i podlega ustawowym ograniczeniom, co potwierdza art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 212/16; z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3176/15; publ. CBOSA). Jeżeli zatem organ dojdzie do przekonania, że żądany wniosek zawiera treści spełniające przesłanki określone w ww. przepisie, to może odmówić udostępnienia informacji publicznej np. ze względu na prawo do prywatności, bądź tajemnicę przedsiębiorcy (jeśli ujawnienie jej naruszałoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej). Właściwą formą rozpoznania wniosku jest w takim przypadku decyzja administracyjna (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w dacie wniesienia skargi (a także w dacie wyrokowania) Komisja pozostawała w bezczynności względem punktu 1 wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] września 2018 r., bowiem nie rozpoznała tej części wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Z tych względów Sąd zobowiązał Komisję do rozpoznania punktu 1 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność Komisji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby zaniechanie rozpoznania wniosku w ww. zakresie w terminach przewidzianych w u.d.i.p. wynikało z złej woli Spółki, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych. Wadliwej wykładni przepisów ustawy nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.