II SAB/Wa 745/19

II SAB/Wa 745/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 339/21 - Wyrok NSA z 2021-04-20
III OSK 3339/21 - Wyrok NSA z 2023-04-12
II SA/Wa 136/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-05-16
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. S. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] września 2019 r.) A. S. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Prokuratora Krajowego (zwany dalej: organ) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do wszystkich członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej.
Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący podał, że na stronach BIP Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej podane są dane personalne członków kierownictwa, ale nie ma podanych numerów telefonów - służbowych i komórkowych. Uważa, że w demokratycznym państwie prawnym wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Zatem każdy obywatel powinien dysponować numerami telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej dla niezbędnego komunikowania się z nimi w czasie ich pracy.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem znak [...] z dnia [...] września 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane dane, dotyczące numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.). Informacja o numerze telefonu posiada bowiem walor czysto techniczny i odnosi się do narzędzi, jakimi posługują się osoby pełniące funkcje publiczne przy realizacji swoich zadań.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. (data złożenia skargi w organie) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; ukaranie organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości, stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter celowy, ma charakter rażącego naruszenia prawa, zawiadomienie właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do organu o udostępnienie określonej informacji publicznej, jednak organ milczy. Podał, że z publicznie dostępnych informacji publicznych wynika, że telefony służbowe wysokiej rangi funkcjonariuszy publicznych są dostępne tylko niektórym obywatelom. Zasada prawa obywateli do informacji publicznej jest częścią konstytucyjnych i konwencyjnych wolności i praw obywatela i człowieka, na straży których stoją sądy. Zatem skarga jest zasadna i należy ją uwzględnić, w szczególności zobowiązując organ do załatwienia sprawy i przyznając od organu na jego rzecz sumę pieniężną w maksymalnej, określonej prawem wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Prokuratora Krajowego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, a w razie stwierdzenia, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności uznanie, że nie miała ona charakteru rażącego.
Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż w dniu [...] września 2019 r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale przed wniesieniem skargi, udzielił odpowiedzi na wniosek w formie zwykłego pisma. Udzielenie odpowiedzi w powyższej formie było prawidłowe z uwagi na fakt, że wniosek wnioskodawcy nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał przed dniem wniesienia skargi i przed jej rozpoznaniem oraz rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne obejmujące zobowiązanie do dokonania czynności, tj., udzielenia informacji publicznej, podlega umorzeniu. Bezprzedmiotowe jest bowiem zobowiązanie organu do dokonania czynności załatwiającej pismo skarżącego, skoro odpowiedź w prawidłowej formie i treści została już udzielona.
Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze wskazał, że bezczynność, zdaniem organu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej została bowiem udzielona po 23 dniach od dnia wpływu wniosku, zatem nie przekroczyła maksymalnego terminu 2 miesięcy określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Opóźnienie zaś było spowodowane nieprawidłowym zakwalifikowaniem pisma wnioskodawcy jako skargi i w konsekwencji skierowaniem do niewłaściwej komórki organizacyjnej Prokuratury Krajowej. Przedmiotowy wniosek - po wpłynięciu do właściwej komórki – został niezwłocznie (tj. jeszcze w tym samym w dniu) załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Złożona skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W przypadku bowiem skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10, publ.: cbois).
Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (publ.: Lex nr 1562788) WSA w Łodzi wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.).
Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, publ. cbois). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
W pierwszej kolejności dla porządku podać należy, iż jako adresata wniosku z [...] sierpnia 2019 r. (o udostępnienie informacji publicznej) skarżący wskazał dwa organy – Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego. Każdy z tych organów rozpoznawał wniosek odrębnie. Przy czym pomimo tego, że jako adresata wniosku skarżący oznaczył Prokuratora Generalnego, z treści tego wniosku wynikało wyraźnie, że domaga się on udostępnienia numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do wszystkich członków kierownictwa Prokuratury Krajowej. Właściwym zatem do rozpoznania wniosku był Prokurator Krajowy. Ten organ sporządził również odpowiedź na skargę.
W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że Prokurator Krajowy jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sporną natomiast jest kwestia, czy wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację publiczną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: cbois). Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.
Zdaniem Sądu, w piśmie z dnia [...] września 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Wnioskowane bowiem przez skarżącego dane - numery telefonów do wszystkich członków kierownictwa Prokuratury Krajowej - nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolite jest stanowisko, że udostępnienie numerów służbowych telefonów pracowników organu nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i co za tym idzie nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej (por. wyroki z dnia: 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2553/14, 5 lutego 2016 r. sygn. akt: I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14 oraz 20 maja 2016 r. I OSK 3238/14, publ.: cbois). Informacja o numerach telefonów służbowych (komórkowych) odnosi się bowiem do narzędzi, jakimi posługuje się organ oraz jego pracownicy - w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Informacja takowa stanowi zatem jedynie informację o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego i stanowią techniczne rozwiązanie w zakresie bezpośredniej komunikacji pomiędzy osobami wykonującymi obowiązki służbowe w danym organie. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).
Niewątpliwie nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Znajomość numeru telefonu komórkowego jako środka technicznego, będącego w dyspozycji konkretnej osoby, pełniącej funkcje publiczne, nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania. Informacja o numerze służbowego telefonu komórkowego nie stanowi także informacji o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie organu, odmiennie niż chociażby informacja o ilości tego rodzaju telefonów, podmiotach którym je przydzielono i kosztach funkcjonowania tego kanału łączności ponoszonych przez organ władzy publicznej. Numery służbowych telefonów komórkowych służą do kontaktów w relacjach służbowych. Posługiwanie się tymi numerami ewentualnie może pozwalać na kontaktowanie się z ich posiadaczami lub przez ich posiadaczy w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania w ramach organu władzy publicznej. Traktowanie danych na temat używanych wewnętrznie numerów służbowych telefonów komórkowych jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby zatem cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony.
W ocenie Sądu także żądanie podania numerów telefonów służbowych stacjonarnych "wszystkich członków kierownictwa" organu nie jest żądaniem podania informacji o sprawie publicznej. Sposoby komunikowania się z organem podane są do wiadomości publicznej. Z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie da się wyinterpretować obowiązku podania konkretnych numerów telefonów służbowych w organie. Numer telefonu sam w sobie nie zawiera informacji o działalności organu władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Podkreślenia wymaga, że prawo do informacji ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Nie oznacza to, że numer telefonu sam w sobie stanowi informację o sprawie publicznej. Numer telefonu służbowego nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym, jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznego funkcjonowania organu. Natomiast numery telefonów służące do kontaktu z organem władzy publicznej są powszechnie dostępne.
Prawidłowo więc organ poinformował skarżącego w piśmie z [...] września 2019r., że żądanie wniosku nie stanowi informacji publicznej. Wprawdzie odpowiedź ta została skarżącemu udzielona po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 u.d.i.p., jednak jeszcze przez wniesieniem przez skarżącego skargi. Organ nie pozostawał zatem i nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r.
Mając powyższe na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.