II SAB/Wa 739/21

II SAB/Wa 739/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Izabela Głowacka-Klimas
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2335/22 - Wyrok NSA z 2024-06-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3  par. 2  pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1  ust. 2,  art. 4  ust. 1,  art. 10  ust. 1,  art. 13,  art. 16  ust. 1,  art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] października 2021 r. J. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W przesłanym drogą elektroniczną piśmie z dnia [...] września 2021 r. J.J., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej następujących dokumentów:
1. zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającym na wprowadzeniu w błąd SKO w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej,
2. protokołu z przesłuchania świadka Pana J. J., które odbyło się [...] maja 2021 r. o godzinie [...] w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
3. odpowiedzi Komendanta Rejonowego Policji [...] wraz z załącznikami na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...],
4. informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
5. orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1.
Ustosunkowując się do powyższego wniosku skarżącego z dnia [...] ]września 2021 r., Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] października 2021 r. wyjaśnił na wstępie, że dokumenty i informacje, o które skarżący wnioskuje, nie mieszczą się w ramach pojęcia interesu publicznego. Organ zauważył bowiem, że zasadą jest, iż prawo do udostępnienia informacji publicznej powinno stwarzać realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Jednocześnie, organ wskazał, że żądanie skarżącego ma charakter indywidualny.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2817/19, organ stwierdził, że sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W tej sytuacji, jak zauważył organ, pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Organ wskazał bowiem, że ich przedmiotem nie jest problem, czy też kwestia, która ma znaczenie dla większej liczny osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Organ stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana poprzez wykorzystywanie do czysto prywatnych spraw, albowiem z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Ponadto, Komendant Rejonowy Policji [...] poinformował skarżącego, że udostępnianie akt postępowania wyjaśniającego w sprawach o wykroczenia określają przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1124 - dalej także: "k.p.w.") oraz poszczególne przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 534 ze zm. - dalej także: "k.p.k."). Organ wskazał, że prawo do przeglądania akt czynności wyjaśniających, sporządzania z nich odpisów lub kopii oraz otrzymania odpłatnie uwierzytelnionych odpisów lub kopii na podstawie art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. przysługuje osobie, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie, jej obrońcy, pełnomocnikowi i przedstawicielowi ustawowemu.
Mając na względzie powyższe, Komendant Rejonowy Policji [...] uznał, że informacje o konkretnej sprawie o charakterze indywidulanym, o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie oraz znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidulanej sprawy nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji, organ stwierdził, że nie jest możliwe, aby udostępniać informacje, o które skarżący zwrócił się w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W petitum skargi skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej,
3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że przedmiotowym wnioskiem domagała się udostępnienia konkretnych dokumentów związanych z zawiadomieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającego na wprowadzeniu w błąd SKO w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej.
Ustosunkowując się do stanowiska Komendanta Rejonowego Policji [...] zawartego w piśmie z dnia [...] października 2021 r., skarżący zarzucił, iż pogląd organu, jakoby "prawo do udostępniania informacji powinno stwarzać realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego" nie ma żadnego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Skarżący podniósł, że przepis art. 61 Konstytucji RP nie przewiduje żadnej warunkowości w wykorzystaniu prawa do informacji, jak też taki wymóg nie jest też zawarty w uregulowaniach u.d.i.p. Skarżący zauważył, że przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zakazuje żądania wykazywania interesu prawnego lub faktycznego.
W tej sytuacji, skarżący uznał, że samo wykonywanie prawa do informacji publicznej w związku z realizacją własnego interesu prawnego lub faktycznego nie tylko nie może być podstawą do zanegowania realizacji konstytucyjnego prawa, lecz także nie może być badane i oceniane przez organy i sądy w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej.
Ponadto, skarżący wskazał, że prawo do informacji publicznej ma charakter polityczny i kontrolny, i pozwala obywatelom na swobodne zasięganie wiedzy o działaniu organów władzy publicznej. Skarżący podkreślił jednocześnie, że prawo do informacji publicznej jest także prawem człowieka wynikającym z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tej sytuacji, skarżący uznał, że nie jest rolą organu ocenianie, czy wnioskowana przez niego informacja stwarza "realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego".
Skarżący stwierdził, że jeśli dana informacja dotyczy spraw publicznych (zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), to stanowi informację publiczną i z tego względu podlega udostępnieniu. Według skarżącego, jeśli dana informacja dotyczy spraw publicznych, to z samego tego faktu skarżący ma prawo poznać tę informację i bez znaczenia jest ocena organu, czy udostępnienie informacji stwarza możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji.
Ponadto, skarżący zarzucił, że trudno jest również dociec, dlaczego organ uznał za przeszkodę to, iż żądanie wyrażone we wniosku ma "charakter indywidualny". Skarżący zauważył bowiem, że przedmiotem jego żądania były dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a więc informacje, które ustawodawca wskazał jako podlegające udostępnieniu w szczególności. Skarżący podniósł, że wnioskowane przez niego dokumenty stanowią źródło informacji o działalności organów władz publicznych i jako takie powinny zostać udostępnione.
Skarżący wskazał, że przedmiotem jego wniosku nie był dostęp do akt sprawy, co jasno wynika choćby z tytułu wiadomości mailowej. Tymczasem, jak stwierdził skarżący, organ samowolnie uznał, że jego wniosek z dnia [...] września 2021 r. dotyczył dostępu do akt sprawy, podczas gdy skarżący zawnioskował w trybie u.d.i.p. o kilka konkretnie wymienionych dokumentów, a nie domagał się dostępu do akt sprawy.
W związku z powyższym, skarżący stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] września 2021 r. pozostał w praktyce nierozpatrzony, bowiem organ nie odniósł się do żądania skarżącego, zamiast tego bezpodstawnie zmieniając jego treść i charakter (z żądania udostępnienia informacji publicznej, na żądanie udostępnienia akt sprawy).
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Komendant Rejonowy Policji [...] wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do uzyskania informacji we własnej sprawie, ponieważ - jak stanowi art. 1 ust 1 u.d.i.p. - jedynie informacja w sprawach publicznych stanowi informacje publiczną. W tej sytuacji, organ uznał, że indywidualne sprawy nie mogą być taktowane jako publiczne. Organ zauważył, że - w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej - co do zasady dostęp do takiej informacji ma każdy bez względu na to, czy wykaże interes prawy lub faktyczny. Niemniej, organ wskazał, że wykładając art. 1 ust 1 u.d.i.p. a contrario należy przyjąć, że przedmiotem takiej informacji nie może być indywidualna sprawa wnioskodawcy. Organ podniósł ponadto, że również dotychczasowe orzecznictwo jest zgodne, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których te sprawy dotyczą, nie mogą być kwalifikowane jako wnioski, które powinny być rozstrzygane w trybie dostępu do informacji publicznej.
Jednocześnie, Komendant Rejonowy Policji [...] zauważył, że przepisy szczególne, w tym zawarte w k.p.w. i k.p.k. wyraźnie określają katalog osób uprawnionych do informacji w sprawach indywidualnych toczących się przed tym organem, zaś regulacje zawarte w u.d.i.p. nie poszerzają tego uprawnienia.
W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. Komendant Rejonowy Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wskazał, że w związku z przyłączeniem się do postępowania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], należy poinformować, że Stowarzyszenie to w e-mailu z dnia [...] listopada 2021 r. zwróciło się do organu z zapytaniem o informację publiczną, którego treść odpowiadała treści wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2021 r. Organ wskazał jednocześnie, że w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. udzielił odpowiedzi Stowarzyszeniu [...]. Ponadto, organ zauważył, że skierował zapytanie do skarżącego J.J., czy korzysta on z prawa do prywatności, na podstawie art. 5 ust 1 u.d.i.p., w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 2, w którym chodziło o protokół z przesłuchania skarżącego. Organ podniósł, że skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi na powyższe zapytanie organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Komendanta Rejonowego Policji [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej było prawidłowe i w konsekwencji nie nosiło jakichkolwiek znamion bezczynności.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie skarżący J. J. sformułował wobec Komendanta Rejonowego Policji [...] zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał od organu przekazania mu, na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej, następujących dokumentów:
1. zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającym na wprowadzeniu w błąd SKO w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej,
2. protokołu z przesłuchania świadka Pana J. J., które odbyło się [...] maja 2021 roku o godzinie 6.20 w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
3. odpowiedzi Komendanta Rejonowego Policji [...] wraz z załącznikami na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] maja 2021 roku znak: [...],
4. informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,
5. orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1.
Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ulega wątpliwości, że Komendant Rejonowy Policji [...], jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Komendanta Rejonowego Policji [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018; podobnie: P. Szustakiewicz /w:/ Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego, Radca Prawny z 2004 r. Nr 5, s. 8).
Niemniej, należy jednocześnie bardzo wyraźnie wskazać, że Komendant Rejonowy Policji [...], choć - co do zasady - należy bez wątpienia do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, nie musi jednak udostępniać informacji, która - w świetle art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Wskazać należy bowiem, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W związku z powyższym, należałoby postawić wstępną tezę, że - co do zasady - w świetle przywołanych powyżej regulacji ustawowych przyjąć trzeba, jak słusznie zauważyła zresztą strona skarżąca, iż wszelkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komendanta Rejonowego Policji [...] - powinny zostać uznane z informację publiczną, która generalnie podlega udostępnieniu w trybie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Niemniej jednak, należy bardzo wyraźnie podkreślić, że powyższe ustalenie nie przesądza jeszcze tego, iż każda informacja znajdująca się w posiadaniu Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...], posiadająca teoretycznie walor informacji publicznej, może podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W tym miejscu warto zauważyć, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej, jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzić może również do jego nadużycia. W tej sytuacji, uznać należy, że okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo teoretycznie ujęte uprawnienia do uzyskania takiej informacji (podobnie: m.in. /w:/ wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 481/19).
Otóż, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, kluczowym czynnikiem, który decydować będzie o możliwości zobowiązania takiego podmiotu, jak Komendant Rejonowy Policji [...], do udzielenia żądanej informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest to, czy podmiot występujący o udostępnienie takiej informacji, posiadającej - co do zasady - znamiona (cechy) informacji publicznej, nie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, a więc, czy w istocie - jak wskazał organ - jego działanie (wystąpienie z wnioskiem) polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp.
Analizując ratio legis ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należy niewątpliwie bardzo wyraźnie podkreślić, że jedną z naczelnych zasad współczesnej demokracji jest zasada dostępu do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie, przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, WK 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 147-149).
Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien wiec przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej.
W tym miejscu, nie sposób nie zauważyć, że skarżący J. J., składając wniosek o udostępnienie konkretnych dokumentów, wprost zawnioskował o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wykroczeniowej, która dotyczy jego osoby.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można - korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - występować z wnioskiem (żądaniem) uzyskania informacji, która dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a którą on zamierza następnie wykorzystać w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych, czy też sporach sądowych. Stanowiłoby to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć.
Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające sądów administracyjnych uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; podobnie: m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 216/14).
Nie bez znaczenia jest również to, że także w doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; podobnie: P. Przybysz, Głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW w dniu 1 marca 2002 r. /w:/ Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego i A. Stępkowskiego, LIBER 2003, s. 189). Niewątpliwie, do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji, przyjmuje się, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (por. m.in. T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS z 2005 r., nr 5, s. 81). W konsekwencji, Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażanym w literaturze, że nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak m.in. W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, /w:/ Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt. V).
W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.
Według sądów administracyjnych, celem prawa do informacji jest przede wszystkim troska o dobro publiczne, zaś owym dobrem jest natomiast prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp.
W tej sytuacji, uznać należy, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy, według Sądu, o nadużywaniu konstytucyjnego prawa do informacji.
Zdaniem Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, w sytuacji, gdy skarżący będzie miał możliwość uzyskania informacji w trybie stosownych przepisów regulujących postepowanie w sprawach o wykroczenia (art. 38 § 1 k.p.w. w związku z art. 156 § 5 k.p.k.), o czym został wyraźnie poinformowany w piśmie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2021 r.
Bezsporne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczą o tym, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma bezpośredni związek ze sporem, który zaistniał w związku z zawiadomieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającym na wprowadzeniu w błąd SKO w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej.
Tym samym, skoro - jak ustalono - skarżący, jako strona wspomnianego postępowania toczącego się trybie postępowania w sprawach o wykroczenia, ma możliwości uzyskania żądanych informacji, uznać należy zatem, że wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie spornych informacji, w okolicznościach niniejszej sprawy (z uwagi na charakter indywidualnego sporu prawnego), miało znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p., a więc skarżący nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa trybu przewidzianego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Jedynie na marginesie, wskazać przy tym należy, że w sytuacji, gdy skarżący żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02).
Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że uregulowania tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza zatem stosowanie przepisów u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych.
W tej sytuacji, uznać należy, że organ zasadnie stwierdził, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na istnienie ustawy regulującej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Tymi przepisami szczególnymi - w ocenie Sądu - są art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. W konsekwencji, trzeba stwierdzić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę regulację wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a także tryb przewidziany w regulacji szczególnej (art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k.), uznać należy, iż skarżący nie mógł uzyskać dostępu do wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p., lecz powinien podjąć próbę uzyskania tych informacji (dokumentów), składając stosowny wniosek w przewidzianym trybie szczególnym.
Wobec tego, skoro wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, do której zarówno zasady dostępu, jak i jego tryb regulują odmienne przepisy, uznać należy, iż Komendant Rejonowy Policji [...] nie dopuścił się bezczynności, albowiem - przestrzegając terminu ustawowego określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - wyraźnie poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2021 r., że udostępnienie wnioskowanej informacji - ze względu na regulację określoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - nastąpić może nie w trybie tej ustawy, lecz w odrębnym trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.