II SAB/Wa 736/23

II SAB/Wa 736/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2808/24 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") jest bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "CPK", "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych wyników i oceny analiz: 1) środowiskowych, 2) technicznych, 3) ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...], powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. [...], dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] oraz linii kolejowej nr [...] na odcinku [...].
Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres email.
Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Spółka poinformowała, że z uwagi na wciąż trwające prace projektowe, opracowanie ma charakter roboczy i podlega ciągłym zmianom w toku realizacji prowadzonych prac. Tym samym nie jest dostępna wersja ostateczna. W związku z tym informacje, o które wnioskuje Stowarzyszenie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Spółka podniosła, że zgodnie z ugruntowanym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Jednocześnie Spółka poinformowała, że raport oddziaływania na środowisko jest w trakcie opracowywania i zgodnie z obowiązującymi przepisami będzie udostępniany społeczeństwu na etapie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które będzie prowadziła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Pismem z dnia [...] października 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. w [...] zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji dotyczących szczegółowych wyników i oceny analiz środowiskowych, technicznych, i ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...] powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego pomimo tego, że w ramach prawa do uzyskiwania informacji każdemu przysługuje prawo dostępu do dokumentów,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na jego ograniczenie z uwagi na wewnętrzny charakter dokumentu,
- art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów nazwana dokumentami wewnętrznymi, niezdefiniowana przez u.d.i.p., która pomimo tego, że dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych, nie może być udostępniona.
W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o:
- zobowiązanie CPK do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji w postaci udostępnienia informacji dotyczących szczegółowych wyników i oceny analiz środowiskowych, technicznych i ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...] powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego,
- stwierdzenie, że bezczynność CPK miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie CPK grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",
- zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów
zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, że pojęcie dokumentu wewnętrznego, którym posługiwał się CKP odmawiając prawa do informacji, nie funkcjonuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zostało wytworzone przez orzecznictwo sądowe. Prawa do informacji nie można ograniczać w dowolny sposób, który nie ma oparcia w przepisie ustawowym. Dostrzeżone zostało to w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przepisy nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". Ustawodawca, formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Z powyższego wynika więc, że akta sprawy związane z daną sprawą w całości zawierają informację podlegającą udostępnieniu i bez znaczenia jest czy mają one charakter roboczy czy wewnętrzny (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11).
Na powyższe wskazują również poglądy doktryny, gdzie podkreśla się, że jeżeli brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", to praktyka wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów państwowych (szerzej publicznych) i innych podmiotów zobowiązanych, wydaje się być sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP jak i również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną (M. Jabłoński "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej [w]: Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100).
Stowarzyszenie podkreśliło, że zgodnie art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że prawo stanowi kompetencję do działania oraz źródło nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne tego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać. Tym samym więc organ nie mógł stworzyć - jako podstawy odmowy udzielenia informacji - pojęcia, które nie zostało nigdzie zdefiniowane (nie jest pojęciem normatywnym). Pojęcie nienormatywne nie może stanowić ograniczenia konstytucyjnego prawa. Jeżeli w realizacji uprawnienia wskazanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP miałoby wystąpić ograniczenie jawności ze względu na charakter wewnętrzny określonych informacji, to byłoby to zapewne ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Podmioty publiczne powinny działać w zgodzie z zasadą transparentności. Prawo dostępu do informacji przysługujące każdemu jest niezbędną przesłanką istnienia społeczeństwa obywatelskiego i jednym ze sposobów kontroli organów państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Wszelkie ograniczenia tego prawa powinny mieć wyjątkowy charakter i powinny wynikać z przepisu rangi ustawowej.
Uwzględniając powyższe Stowarzyszenie wskazało, że CPK nie udostępniając informacji we wnioskowanym zakresie, dopuściło się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji, co winno skutkować uznaniem, że bezczynność CPK miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fakt stosowania ograniczenia, które nie wynika z ustawy, i tym samym pozbawienie Stowarzyszenia prawa do informacji należy oceniać negatywnie, co powinno prowadzić do zastosowania sankcji w postaci wymierzenia grzywny.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasadzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że dokonała prawidłowej czynności, tj. poinformowała Stowarzyszenie w formie pisma (a nie decyzji administracyjnej), że wnioskowane informacje stanowią dokument roboczy i dodatkowo zajęła stanowisko proaktywne, tj. poinformowała Stowarzyszenie na jakim etapie postępowania i przed jakim organem dostępne będą wnioskowane informacje w przyszłości. Zatem Spółka rozpoznała sprawę indywidualnie i udzieliła odpowiedzi tak, aby finalnie strona skarżąca mogła mieć dostęp do wnioskowanych informacji. Wyklucza to uznanie, iż Centralny Port Komunikacyjny pozostawał w bezczynności i naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym.
Powołując się na poglądy orzecznictwa Spółka podkreśliła, iż konieczne jest oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Przedmiotem konstytucyjnego prawa do informacji nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Nadto Spółka wskazała, że w sprawie niniejszej brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa, ponieważ stronie skarżącej udzielono odpowiedzi w ustawowym terminie. Odpowiedź nie jest merytorycznie satysfakcjonująca dla strony skarżącej, dlatego próbuje ona wykazać w sposób nie znajdujący potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, iż Spółka pozostawała w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego w trybie u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot) ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że Centralny Port Komunikacyjny Sp. z o.o. z siedzibą w [...] powołana jako spółka Skarbu Państwa na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1354 według stanu na dzień złożenia wniosku o udostepnienie informacji publicznej) do przygotowania i realizacji Programu wieloletniego Centralnego Portu Komunikacyjnego obejmującego budowę nowego lotniska centralnego dla Polski oraz koordynacji i realizacji inwestycji towarzyszących, w tym nowej sieci linii kolejowych, dróg ekspresowych, autostrad i pozostałej infrastruktury przesyłowej - jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Realizacja CPK, stosownie do art. 3 ww. ustawy, stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Oznacza to, że w sprawie spełniony został warunek podmiotowy.
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Krąg informacji, które u.d.i.p. w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który w punkcie 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich udokumentowanych faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne.
Rację ma strona skarżąca, że pojęcie "dokument wewnętrzny" nie jest pojęciem normatywnym, jednakże jego definicja została wypracowana w orzecznictwie sądów administracyjnych a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności nie posiada waloru oficjalności, który cechuje dokument urzędowy.
Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) zostało wypracowane w judykaturze w celu ochrony integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu stosownych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Podmiot zobowiązany musi mieć zagwarantowaną pewną swobodę decyzyjną, w ramach której mieszczą się takie formy aktywności, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale ze względu na etap jego realizacji nie przesądzają o kierunku działania tego podmiotu w konkretnej sprawie i z tego względu nie są dla niego wiążące. Dlatego, jak przyjmuje się w judykaturze, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz z dnia 5 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2693/15; CBOSA).
Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są przykładowo: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami danego podmiotu, dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu, wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu, a także opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19; z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5258/21; publ. CBOSA).
Przedstawiony pogląd znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A 2013/8/122), stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskowanej informacji nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie żądało "szczegółowych wyników i oceny analiz: 1) środowiskowych, 2) technicznych, 3) ekonomicznych trzech hybrydowych wariantów linii KOP (W51, W52, W53) w obrębie gminy [...], powstałych w ramach wykonania studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego, tzw. STEŚ, dla budowy linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] oraz linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]".
Spółka w ustawowym, 14-dniowym terminie, poinformowała, że ostateczna wersja tychże "szczegółowych wyników i oceny analiz" nie jest dostępna, ponieważ w dalszym ciągu trwają prace projektowe, a opracowanie ww. Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego ma charakter roboczy i podlega ciągłym zmianom.
Sąd zapoznał się z materiałami objętymi wnioskiem Stowarzyszenia (zostały one nadesłane przez Spółkę na wezwanie Sądu za pismem z dnia [...] czerwca 2024 r.) i podziela stanowisko Spółki przedstawione w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. Treść tych materiałów jednoznacznie wskazuje na to, że mają one charakter roboczy, nieostateczny, nie posiadają waloru oficjalności, a więc stanowią "dokumenty wewnętrzne" w powyższym rozumieniu tego pojęcia.
Skoro zatem żądane dokumenty nie przybrały w dacie złożenia wniosku Stowarzyszenia ostatecznej formy, to podzielić należy stanowisko CPK co do kwalifikacji żądanej informacji jako nieposiadającej waloru informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy ww. Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe ma charakter roboczy i podlega bieżącym zmianom, to również żądane "szczegółowe wyniki i oceny analiz" objętych wnioskiem mają charakter roboczy i nie podlegają udostępnieniu na zewnątrz. Nie są bowiem wyrazem ostatecznego, mającego walor oficjalności, stanowiska podmiotu realizującego zadanie publiczne.
Wskazać należy, że celem Studium jest wstępne określenie zakresu rzeczowego i finansowego przedsięwzięcia oraz ustaleniu jego efektywności ekonomicznej. Dokument ten obejmuje m.in. wstępną analizę potencjalnych wariantów przebiegu inwestycji (linii kolejowej) ze szczególnym uwzględnieniem przestrzennych relacji z obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; określenie korytarzy terenowych dla przebiegu wariantów trasy; wybór wariantów najmniej kolidujących z obszarami i obiektami, objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz o ochronie zabytków. Wstępny (roboczy, wewnętrzny) charakter tego dokumentu potwierdza stanowisko CPK, o wewnętrznym (roboczym) charakterze żądanych przez Stowarzyszenie informacji.
Podkreślić należy, że udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2022r. Spółka zaznaczyła, że trwają prace nad opracowaniem raportu oddziaływania na środowisko, który zgodnie z obowiązującymi przepisami będzie udostępniany społeczeństwu na etapie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Spółka wskazała zatem na jakim etapie postępowania i w jakiej procedurze będą dostępne dane pozostające w kręgu zainteresowania Stowarzyszenia podkreślając, że Studium jest aktualnie (w dacie złożenia wniosku) poddawane zmianom nie zawiera danych publicznych, lecz dane robocze, które będą podstawą do wytworzenia informacji publicznej. Stanowisko to, biorąc pod uwagę charakter żądanych informacji, jak również datę, w której złożono wniosek i udzielono odpowiedzi, należy uznać za uzasadnione.
Zauważyć bowiem należy, że odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia została udzielona w dniu [...] lipca 2022 r., zaś skarga na bezczynność CPK wpłynęła dopiero w dniu [...] listopada 2023 r. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość faktyczne zainteresowanie Stowarzyszenia uzyskaniem żądanej informacji w kontekście obowiązującej na gruncie u.d.i.p. zasady szybkości postępowania. Oczywistym jest bowiem, że na skutek znacznego upływu czasu i postępu prac projektowych zmianie mógł ulec charakter żądanych informacji.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarzut bezczynności CPK jest nieuzasadniony. Spółka udzieliła bowiem bez zbędnej zwłoki odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia informując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe. Żądane w ramach dostępu do informacji publicznej dokumenty nie mają bowiem waloru oficjalności, a samo zawarcie w nich propozycji dotyczących sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.
Skoro żądane informacje nie mają charakteru oficjalnego - publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym stronę skarżącą w formie zwykłego pisma, co uczynił w dniu [...] lipca 2022 r.
Zdaniem Sądu, powyższej oceny nie podważa argumentacja przedstawiona w skardze, a dotycząca potrzeby sprawowania kontroli społecznej nad działalnością organu (podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej) na każdym jego etapie. Zasadne jest bowiem stanowisko, że kontrola taka na pewnym etapie podejmowania decyzji mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji realizacji zadania publicznego podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym prawnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Powyższa ocena nie wyklucza możliwości sprawowania społecznego nadzoru nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej i w ten sposób podlegać dopiero społecznej ocenie w przewidzianym przez prawo zakresie (por. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; CBOSA).
Konkludując stwierdzić należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 61 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w sytuacji, gdy żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Nie każda bowiem informacja, wytworzona przez podmiot zobowiązany, może podlegać udostępnieniu, lecz tylko taka, która posiada walor oficjalności, tzn. jest wyrazem stanowiska organu, które prezentowane jest za zewnątrz w procesie realizacji zadań publicznych.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.