II SAB/Wa 732/21

II SAB/Wa 732/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1316/22 - Wyrok NSA z 2024-05-29
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par.2 pkt 8, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art.1 ust.1, art.4 ust.1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. mieszkańcy ul. [...] nr [...], w [...] zwrócili się do Wójta Gminy [...], na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) o udostępnienie następujących informacji publicznych:
1. W związku z przeprowadzonymi w dniu [...] marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] kontrolami naszych budynków, na wniosek Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], o udostępnienie informacji:
a) Na podstawie jakich przepisów Urząd Gminy w [...] działa w tej sprawie poza plecami mieszkańców i bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej?
b) Czego dotyczą "liczne skargi mieszkańców ul. [...]", na które powołuje się Urząd Gminy w [...] w złożonym do Nadzoru Budowlanego wniosku o kontrolę? Jednocześnie wniesiono o podanie: kto?, kiedy?, komu? i w jakich okolicznościach takie skargi składał?
c) Dlaczego Urząd Gminy w [...] nigdy nie poinformował ww. mieszkańców o wpływających pod ich adresami licznych skargach, żeby mogli wspólnie wyjaśnić sprawę?
d) Kto w Urzędzie Gminy w [...] prowadzi sprawę znak: [...]? Jednocześnie wyjaśniono, że na złożonym do Nadzoru Budowlanego wniosku widnieje informacja, że sprawę prowadzi P. G. z Referatu [...]. Tymczasem w bezpośrednich rozmowach Pan G. zarzeka się, że sprawy nie prowadzi, natomiast kierownik Referatu [...] M. K. twierdzi, że nic o sprawie nie wie, i że ww. referat zajmuje się wyłącznie nowymi drogami.
e) Czy istnieje w Urzędzie Gminy w [...] Referat [...], który zajmuje się drogami nie nowymi, a już trochę używanymi?
2. Ilu mieszkańców ma ul. [...] w [...]? Wnosimy o podanie numerów porządkowych budynków wraz numerami ewidencyjnymi działek.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie odpowiedzi listownie na adres M. P. ul. [...] w [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., poinformował wnioskodawców, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi na wpływ znacznej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, termin do rozpatrzenia wniosków zostaje przedłużony do dnia [...] kwietnia 2021 r.
Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy [...], w odpowiedzi na m.in. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r., poinformował, że odsyła wnioskodawców do treści informacji i wyjaśnień zawartych we wcześniejszej korespondencji.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku.
W skardze zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku udostępnienia na wniosek informacji, stanowiącej informację publiczną,
2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez ograniczenie dostępu do dokumentów w niniejszej sprawie,
3) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, a prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez ograniczenie wolności otrzymywania i przekazywania informacji wskutek ograniczenia wynikającego z niej prawa do informacji i w konsekwencji uniemożliwienie społecznej kontroli działalności władzy lokalnej (tj. Wójta Gminy [...]).
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzanie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] marca 2021 r., w zakresie pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r. w zakresie pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku A. P. podniosła, że choć pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ przedłużył termin do załatwiania sprawy, to pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. odesłał wnioskodawców do informacji i wyjaśnień zawartych we wcześniejszej korespondencji, jednak nie sprecyzował, do której konkretnie korespondencji odsyła. Skarżąca zakłada więc, że odesłanie organu dotyczy pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r., stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącej i jej męża z dnia [...] marca 2021 r., w którym zwrócili się do Wójta z wnioskiem o przekazanie treści wszystkich skarg, które tak licznie wpływają pod ich adresem, żeby mieli możliwość odniesienia się do wszystkich zarzutów i ewentualnej naprawy sytuacji. Pismo to, w ocenie skarżącej, nie zostało potraktowane jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast ww. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wójt poinformował skarżącą o tym, że postępowanie dotyczące kontroli budynków przy ulicy [...] prowadzi Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...].
W związku z powyższym, skarżąca zarzuciła, że do dnia złożenia skargi organ w żaden sposób nie rozpatrzył merytorycznie wniosku z dnia [...] marca 2021 r., czyli ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Skarżąca wyjaśniła, że podstawą wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie kontroli budynków na działce przy ul. [...] w [...] były liczne skargi mieszkańców ul. [...]. Wójt nie dołączył jednak do ww. pisma skarg, nie wskazał też ich treści, liczby, czy daty wnoszenia tych skarg.
W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że dane, o które zwróciła się w punktach 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku z [...] marca 2021 r. są informacjami publicznymi
Pierwsza ze wskazanych informacji (dotycząca przedmiotu skarg, podmiotów ich wnoszących, dat oraz adresatów pism) bez wątpienia dotyczy działalności organu władzy publicznej jakim jest Wójt Gminy [...]. Co więcej, informacje te dotyczą podstawy podjęcia zewnętrznego wystąpienia Wójta, tj. skierowania wniosku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie samych skarg, ale wynikających z nich informacji dotyczących spraw publicznych.
Z kolei druga z informacji stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy sposobu prowadzenia spraw urzędowych, a zarazem jest związana nie tylko z działalnością organu władzy publicznej (Wójta Gminy [...]), ale także działalności osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy w [...].
Trzecia z informacji dotyczy natomiast organizacji urzędu oraz kompetencji i zakresu zadań, przekazanych przez Wójta Gminy [...] poszczególnym jednostkom organizacyjnym urzędu. Zarazem jest związana z wcześniejszym punktem wniosku oraz uzyskaną od kierownika Referatu [...] informacją, że referat ten zajmuje się wyłącznie nowymi drogami. W związku z tym wniosek dotyczy informacji o organizacji pracy Urzędu Gminy [...] w zakresie wykonywania zadań publicznych dotyczących dróg innych niż nowo wybudowane.
Czwarta z informacji dotyczy zaś informacji o sprawach lokalnych, tj. informacji o liczbie mieszkańców wskazanej ulicy oraz działek ewidencyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jednocześnie, w odpowiedzi na skargę organ zawarł odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r. informując, że:
Ad. 1) Urząd Gminy w [...] nie działa w przedmiotowej sprawie "poza plecami";
Ad. 2) Urząd Gminy w [...] informuje, że żądana w przedmiotowej skardze informacja dotycząca "licznych skarg mieszkańców ul. [...]" nie stanowi informacji publicznej;
Ad. 3) Urząd Gminy w [...] nie poinformował skarżącej o wpływających skargach z braku podstaw prawych;
Ad. 4) Urząd Gminy w [...] informuje, że M. K. - Kierownik Referatu [...] oraz P. G. - pracownik Referatu [...], przekazali skarżącej informacje zgodne z zakresem obowiązków Referatu [...] (R[...]), które to obowiązki określa Regulamin Organizacyjny Urzędu;
Ad. 5) w Urzędzie Gminy w [...] jest Referat [...], zajmujący się zadaniami określonymi w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu (wymienione zostały jednocześnie zadania tego Referatu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.).
W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje udostępnianie wyłącznie informacji o sprawach publicznych. Jak wynika natomiast z okoliczności niniejszej sprawy, skarżąca wystąpiła w trybie ww. ustawy w swojej sprawie prywatnej, w związku przeprowadzoną w dniu [...] marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] kontrolą zgodności wybudowanych budynków zlokalizowanych na jej działce ewidencyjnej nr [...]położonej przy ul. [...] w [...].
W tym miejscu należy zauważyć, że w doktrynie wskazuje się na nadużycia prawa do informacji publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1).
Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 – dostępne j.w.).
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, wyraził pogląd, że "Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (.....). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny."
W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że A. P.zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy. We wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznych wnioskodawcy powołali się bowiem na przeprowadzone w dniu [...] marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] kontrole ich budynków, na wniosek Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...]. Do akt sprawy załączone zostało też pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowane przez Wójta Gminy [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie kontroli budynków zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], a także zawiadomienie o kontroli z dnia [...] lutego 2021 r. skierowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] do A. i T. P.
Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą jej indywidualnej sprawy i związane są z przeprowadzoną kontrolą budynków zlokalizowanych na należącej do A. P. działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...], nie mają więc charakteru publicznego, dlatego nie stanowią informacji publicznej.
Skoro zatem treść wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznych wprost odnosi się informacji, które dotyczą indywidualnych spraw osoby składającej wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, to należy stwierdzić, że informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Nie można zatem uznać, że Wójt Gminy [...] był zobowiązany do załatwienia tego wniosku w trybie u.d.i.p., a tym samym, że występuje bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.