II SAB/Wa 731/20

II SAB/Wa 731/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Janusz Walawski
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5272/21 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w S. na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich do rozpatrzenia wniosku [...] z siedzibą w S. z dnia [...] października 2020 r. – z wyłączeniem materii dotyczącej czwartej, ósmej i dziewiątej nieruchomości spośród wymienionych we wniosku - w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich na rzecz [...] z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 14 października 2020r. Stowarzyszenie A. T. złożyło do Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii wniosków o wszczęcie postępowania oraz orzeczeń, jeżeli zostały już wydane dla nieruchomości stanowiących:
-cmentarz żydowski w T.,
-cmentarz żydowski w K.,
-cmentarz żydowski w J.,
-cmentarz żydowski w M.,
-cmentarz żydowski w G.,
-cmentarz żydowski w K.,
-cmentarz żydowski we W.,
-synagogi w D.,
-synagogi w P..
Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 26 października 2020 r. Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich przesłała wnioskodawcy żądane dokumenty zakończonych spraw to znaczy: synagogi w P., synagogi w D., cmentarza żydowskiego w M.. Jednocześnie organ odmówił udostępnienia dokumentów z pozostałych toczących się spraw, powołując się na art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania dostęp do akt, a także prawo żądania odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mają wyłącznie uczestnicy postępowania.
W dniu 12 listopada 2020 r. do Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła skarga na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w zakresie udostępniania informacji publicznej. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wniósł o zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny , zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie organu do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że udzieliła Stowarzyszeniu A. T. informacji dotyczących spraw zakończonych, stając na stanowisku, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać jedynie takich informacji, a chcąc uzyskać dostęp do spraw w toku należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których udostępnienia informacji spraw w trakcie ich trwania mogą żądać jedynie ich uczestnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje częściowo na uwzględnienie.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.
Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:
1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),
2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),
3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),
4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),
5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,
6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, jak też np. wskutek błędnej wykładni przepisów prawa nie podejmuje żadnych z w/w czynności.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Zdaniem tut. Sądu treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu administracji publicznej i działaniami przez niego podejmowanymi. Nadto okoliczność takiej kwalifikacji informacji będącej przedmiotem wniosku, nie była kwestionowana przez organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak też sądowego.
Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że pytany podmiot jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji (co również było okolicznością niesporną).
Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek i czy odpowiedź ta pozostawała w zgodzie ze stanem faktycznym i stanem prawnym.
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia danych dotyczących 1, 2, 3, 5, 6 i 7 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku inicjującym postępowanie.
W stosunku do tej części wniosku organ wywiódł bowiem, iż skoro postępowania administracyjne dotyczące powyższych nieruchomości znajdują się w toku, to podstawą prawną dostępu przez wnioskodawcę do spornych danych jest art.73 K.p.a. a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy jednak mieć na względzie to, że aby móc skutecznie zwolnić się z obowiązku udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ przywołując normę art.73 K.p.a. winien jednocześnie wykazać, że ten przepis zawiera odmienną od zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej regulację, dotyczącą sposobu i trybu dostępu do informacji publicznej.
Takiego twierdzenie pytany podmiot jednak nie udowodnił. Również analiza treści art. 73 K.p.a. nie doprowadziła tut. Sądu do wniosku, by przepis ten regulował materię dostępu do informacji publicznej znajdującej się w dokumentach toczących się postępowań administracyjnych. Omawiana regulacja stanowi wyłącznie o generalnym uprawnieniu stron postępowania, do wglądu w akta sprawy administracyjnej bez wyszczególniania tego, czy ów wgląd dotyczy materiałów stanowiących informację publiczną czy też innych. Nie każdy zaś dokument wytworzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego, czy dołączony do jego akt, posiada przymiot informacji publicznej. To zaś wprost prowadzi do wniosku, że przedmiotem regulacji art.73 K.p.a. nie jest materia dostępu do informacji publicznej.
Na marginesie nadmienić także należy, że w oderwaniu od omawianej regulacji pozostają wnioski organu, że przepis ten stanowi o problematyce dostępu do akt toczących się postępowań. Umknęło bowiem pytanemu podmiotowi to, że w myśl w/w normy prawnej, strony mają prawo dostępu do akt sprawy zarówno będącej w toku, jak i do akt sprawy po zakończeniu postępowania. To zaś sprawia, ze argumentacja skarżonego podmiotu obarczona jest wewnętrzną sprzecznością, której nie sposób logicznie wytłumaczyć.
W związku z powyższym, aby organ mógł skutecznie odesłać wnioskodawcę do regulacji art.73 K.p.a. winien udowodnić, że wnioskodawca jest stroną powyższych postępowań, które znajdują się w toku. Tylko w takiej sytuacji wnioskodawca istotnie mógłby posiąść żądane dane w trybie przepisów K.p.a. skoro art.73 K.p.a. stanowi inny tryb dostępu do informacji publicznej dla stron konkretnego postępowania.
Tej okoliczności (posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony spornych postępowań) organ nie tyko jednak nie udowodnił, ale nawet nie podnosił takich twierdzeń. Również analiza całokształtu sprawy prowadzi tut. Sąd do wniosku, iż skarżący nie jest stroną spornych postępowań.
Powyższe świadczy więc o tym, że powoływanie się przez pytany podmiot na normę art.73 K.p.a. i wywodzenie z jej treści niemożności udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych, dotyczących 1, 2, 3, 5, 6 i 7 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku inicjującym postępowanie, pozostaje w jaskrawym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Nie mogło więc w sposób skuteczny uwolnić pytanego podmiotu od obowiązku rozpoznania wniosku w omawianej części.
W świetle powyższego, wobec braku poprawnego rozpoznania omawianej części wniosku przez organ, jako zasadny jawił się wniosek skarżącej, iż organ, popadł w bezczynność, w tym zakresie.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę częściowo za zasadną, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm).
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy tut. Sąd uznał, ze bezczynność organu nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Wynikała bowiem z błędnej interpretacji przepisów prawa.
Za niezasadną należało natomiast uznać skargę w tej części, w jakiej odnosiła się ona do 4, 8 i 9 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku. Okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego było bowiem to, że pytany podmiot udostępnił wnioskodawcy żądane dane dotyczące owych nieruchomości. Stąd niezrozumiałym było wywodzenie skargi co do całości żądania objętego wnioskiem inicjującym postępowanie.
Stosownie do powyższego, w odniesieniu do 4, 8 i 9 nieruchomości spośród wymienionych we wniosku tut. Sąd oddalił skargę w oparciu o normę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).
Działając w oparciu o powyższy przepis tut. Sąd oddalił także żądanie wymierzenia pytanemu podmiotowi grzywny. Skoro bowiem przyjął, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodziła prawna możliwość wymierzenie grzywny.
O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).