II SAB/Wa 729/24

II SAB/Wa 729/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 1, art. 6,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a w zw. z art. 119 pkt. 4 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 2110
art. 20
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J.B. w dniu [...] listopada 2024 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej w postaci kopii następujących dokumentów dotyczących procesu ostatniej rekrutacji na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ogłoszenie ULC_1_2024): 1.Kopii dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów: życiorys, list motywacyjny oraz dokumenty poświadczające kwalifikacje i doświadczenie kandydatów. 2. Kopii protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnej, w tym protokołu końcowego, wraz z oceną kandydatów i uzasadnieniem wyboru ostatecznego kandydata. 3. Kopii materiałów, które były przedmiotem oceny w trakcie 10-minutowej prezentacji kandydata na temat "Przyszłość branży lotniczej - wizja i rola Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w stymulowaniu rozwoju lotnictwa w Polsce".
Organ w odpowiedzi z [...] listopada 2024 r. poinformował, że w procesie naboru na ww. stanowisko uczestniczyło 2 kandydatów. Nabór przeprowadził Zespół powołany przez Ministra Infrastruktury. W załączeniu przekazano protokół z naboru. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie kopii dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów: życiorys, list motywacyjny oraz dokumenty poświadczające kwalifikacje i doświadczenie kandydatów poinformowano, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano, że art. 20 ust. 12 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110) stanowi, że wynik naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ogłasza się niezwłocznie poprzez umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Informacja o wyniku naboru zawiera: nazwę i adres urzędu, określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, imiona i nazwiska wybranych kandydatów oraz ich miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego albo informację o niewyłonieniu kandydata. To wynik naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi informację publiczną. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie kopii materiałów które były przedmiotem oceny w trakcie prezentacji kandydata na temat wskazany w ogłoszeniu o naborze na ww. stanowisko poinformowano, że Ministerstwo nie posiada takich materiałów. Prezentacja odbyła się w formie ustnej.
J.B. pismem z dnia 22 listopada 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w związku z niezrealizowaniem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2024 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami u.d.i.p., stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo, w szczególności przepisy u.d.i.p., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru o permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów u.d.i.p., zgodnie z art. 155 § 1 P.p.s.a.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procesu naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wniosek obejmował m.in.: kopie dokumentów aplikacyjnych kandydatów, protokoły z posiedzeń komisji rekrutacyjnej, w tym protokół końcowy z oceną kandydatów, kopie materiałów przedstawionych przez kandydatów w ramach prezentacji. Wyjaśnił, że w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2024 r. (znak pisma: [...]) organ udostępnił jedynie niekompletny protokół z naboru, który był lakoniczny, chaotyczny i nie zawierał żadnych załączników, takich jak szczegółowe oceny kandydatów lub szczegółowe wyniki poszczególnych etapów naboru. Skarżący jako prowadzący blog dotyczący prawa lotniczego otrzymał szereg wątpliwości od czytelników dotyczących wyników tego naboru. Zgodnie z publicznie dostępnymi informacjami na stronie Urzędu Lotnictwa Cywilnego wybrany kandydat, J.R.: nigdy nie zajmował stanowiska kierowniczego, nie pracował w sektorze lotniczym przed zatrudnieniem w Urzędzie, tymczasem ogłoszenie konkursowe wymagało co najmniej trzyletniego doświadczenia kierowniczego. W świetle powyższych wątpliwości oraz publicznych kontrowersji dotyczących naboru kluczowe jest ujawnienie pełnych informacji związanych z procedurą, w tym dokumentów aplikacyjnych, szczegółowych protokołów z naboru oraz materiałów przygotowanych przez kandydatów.
Skarżący zarzucił organowi udostępnienie jedynie szczątkowej informacji co stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odmowę udostępnienia dokumentów aplikacyjnych kandydatów, co uniemożliwia ocenę ich kwalifikacji i zgodności z wymaganiami, nieudostępnienie załączników do protokołu z naboru, które są integralną częścią tej dokumentacji i stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3254/15) w którym Sąd stwierdził, że sposób wyłonienia osób na stanowiska publiczne podlega społecznej kontroli, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 172/16) w którym Sąd uznał, że dokumenty aplikacyjne kandydatów ubiegających się o stanowiska publiczne są informacją publiczną oraz piśmiennictwo i orzecznictwo w których przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej.
Minister Infrastruktury, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2024 r. (znak: [...]), organ udostępnił informacje na temat liczby kandydatów uczestniczących w procedurze naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz przekazał kopię protokołu z naboru, w którym wskazano: skład zespołu przeprowadzającego nabór, zastosowane metody i techniki naboru, informację o wyłonionym kandydacie oraz uzasadnienie wyboru. Odpowiedź na wniosek wyrażała również stanowisko organu w kwestii pozostałych dokumentów, będących przedmiotem wniosku, zgodnie z którym dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Pełnomocnik organu zaznaczył, że wobec udzielonej odpowiedzi organ nie pozostaje w bezczynności, organ udostępnił informację publiczną w takim zakresie, w jakim uznał, iż wniosek dotyczy dokumentów będących informacją publiczną. W pozostałym zakresie organ uznał, iż kopie dokumentów aplikacyjnych kandydatów nie stanowią informacji publicznej w światłe przepisów u.d.i.p., o czym poinformował w ww. odpowiedzi. Organ poinformował w odpowiedzi, że nie dysponuje kopią materiałów, które były przedmiotem oceny w trakcie 10-minutowej prezentacji. Odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej została wysłana w dniu [...] listopada 2024 r., zatem ustawowy termin został zachowany. W przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej organ powiadamia jedynie wnioskodawcę, iż jego wniosek nie znajduje podstawy. Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. (znak: [...]) skierowanym do skarżącego, uzupełnił przedmiotowe informacje poprzez przekazanie załącznika do protokołu z naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 września 2024 r. (ocena kompetencji kierowniczych kandydatów) oraz protokołu nr 1, sporządzonego w dniu 1 sierpnia 2024 r., z przeprowadzenia I etapu naboru wraz z trzema załącznikami. Poza protokołem nr 1 oraz protokołem z naboru (końcowym) zespół do przeprowadzenia naboru nie sporządził innych protokołów.
Pełnomocnik przywołał wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10 wskazując, że nie są sprawami publicznymi kwestie prywatne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne, związane z dobrami osobistymi). Ponadto, jak wskazał WSA w wyroku z dnia 28 września 2011 (sygn. akt II SAB/Ke 19/11) kserokopie dokumentów np. CV, świadectwa pracy, dyplomy potwierdzające wykształcenie, nie mogą być udostępnione, albowiem dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p, lecz dokumentami prywatnymi. NSA w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK683/09 wyraził pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa domagania się dostępu do dokumentów prywatnych kandydatów do pracy, jakimi są np. C\/ czy list motywacyjny. Pełnomocnik wyjaśnił, że nabór na stanowisko Prezesa Urzędu przeprowadza zespół, powołany przez ministra właściwego do spraw transportu, liczący co najmniej 3 osoby których wiedza i doświadczenie dają rękojmię wyłonienia najlepszych kandydatów; w toku naboru ocenia się doświadczenie zawodowe kandydata, wiedzę niezbędną do wykonywania zadań na stanowisku, na które jest przeprowadzany nabór, oraz kompetencje kierownicze; członek zespołu ma obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru. Przywołano art. 20 ust. 11 ustawy prawo lotnicze. Wskazano, że przekazany przy piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. przez organ skarżącemu protokół z naboru zawierał wszystkie wskazane w tym przepisie informacje. Pełnomocnik powołując się na doktrynę i orzecznictwo zaznaczył, że informacji publicznej nie stanowią w szczególności dokumenty aplikacyjne kandydatów na stanowisko w administracji publicznej, informacją publiczną nie są informacje o kandydatach, lecz jedynie informacje o wynikach naboru. Pełnomocnik stwierdził, że informacje o które wnosił skarżący, odnoszące się do kopii dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego: życiorys, list motywacyjny, dokumenty poświadczające kwalifikacje i doświadczenie oraz nie wyczerpują znamion informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach u.d.i.p. Ponadto, organ nie dysponuje materiałami, które były przedmiotem oceny w trakcie 10-minutowej prezentacji kandydatów na temat "Przyszłość branży lotniczej - wizja i rola Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w stymulowaniu rozwoju lotnictwa w Polsce". Natomiast informacja w zakresie udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnej została przez organ uzupełniona, zgodnie ze stanem faktycznym i posiadanymi informacjami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Przechodząc do istoty sprawy wskazania wymaga, że przepisy p.p.s.a.
nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,
że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś,
H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu
ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,
a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Minister Infrastruktury jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. albowiem jest organem władzy publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa
w art. 4 ust. 1, w tym o: naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska,
w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.).
Odwołać należy się w związku z tym do ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 7 tej ustawy, nabór na stanowisko Prezesa Urzędu przeprowadza zespół, powołany przez ministra właściwego do spraw transportu, liczący co najmniej 3 osoby których wiedza i doświadczenie dają rękojmię wyłonienia najlepszych kandydatów. W toku naboru ocenia się doświadczenie zawodowe kandydata, wiedzę niezbędną do wykonywania zadań na stanowisku, na które jest przeprowadzany nabór, oraz kompetencje kierownicze. Zgodnie z ust. 8 ocena wiedzy i kompetencji kierowniczych, o których mowa w ust. 7, może być dokonana na zlecenie zespołu przez osobę niebędącą członkiem zespołu, która posiada odpowiednie kwalifikacje do dokonania tej oceny. Członek zespołu oraz osoba, o której mowa w ust. 8, mają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru (ust. 9). Zgodnie z ust. 10, w toku naboru zespół wyłania nie więcej niż 3 kandydatów, których przedstawia ministrowi właściwemu do spraw transportu. Stosownie do ust. 11, z przeprowadzonego naboru zespół sporządza protokół zawierający: 1) nazwę i adres Urzędu; 2) określenie stanowiska, na które był prowadzony nabór, oraz liczbę kandydatów; 3) imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż 3 najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze; 4) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 5) uzasadnienie dokonanego wyboru albo powody niewyłonienia kandydata; 6) skład zespołu. Zgodnie z art. 20 ust. 12 ustawy, wynik naboru ogłasza się niezwłocznie przez umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów. Informacja o wyniku naboru zawiera: 1) nazwę i adres Urzędu; 2) określenie stanowiska, na które był prowadzony nabór; 3) imiona, nazwiska wybranych kandydatów oraz ich miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego albo informację o niewyłonieniu kandydata.
W ocenie Sądu w sprawie jest bezsporne, że żądane w punkcie 2 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. kopie protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnej, w tym protokołu końcowego, wraz z oceną kandydatów i uzasadnieniem wyboru ostatecznego kandydata (wniosek dotyczył dokumentów procesu rekrutacji na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ogłoszenie ULC_1_2024)), stanowią informację publiczną. Stanowią bowiem informację o działalności organu, zawierają oświadczenie wiedzy członków Zespołu.
Organ nie kwestionował powyższego. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] listopada 2024 r. (znak: [...]) organ udostępnił kopię protokołu z naboru, w którym wskazano: skład zespołu przeprowadzającego nabór, zastosowane metody i techniki naboru, informację o wyłonionym kandydacie oraz uzasadnienie wyboru. Choć organ udostępnił w terminie 14 dni protokół końcowy, to brak jest podstaw do oddalenia skargi w tym zakresie, albowiem, jak wynika z całości akt administracyjnych sprawy, co potwierdza odpowiedź na skargę, odpowiedź z dnia [...] listopada 2024 r. nie była pełna w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 2 wniosku. Żądanie dotyczyło udostępnienia protokołów, nie tylko protokołu końcowego. Dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. (znak: [...]) organ uzupełnił odpowiedź do wnioskodawcy w zakresie punktu 2 wniosku poprzez udostępnienie, poza dotychczas przesłanym protokołem, także protokołu nr 1, sporządzonego w dniu 1 sierpnia 2024 r. z przeprowadzenia I etapu naboru wraz z trzema załącznikami oraz udostępnienie załącznika do protokołu z naboru na stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 września 2024 r. (ocena kompetencji kierowniczych kandydatów).
W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w przypadku informacji żądanych w punkcie 2 wniosku, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji
w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie
lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury
w zakresie rozpatrzenia żądania zawartego w punkcie 2 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. stwierdzić należało, że organ nie udostępnił w ustawowym terminie 14 dni pełnej żądanej informacji publicznej, a zatem skarga na dzień jej wniesienia była we wskazanym zakresie zasadna. Informacja publiczna w zakresie punktu 2 wniosku udostępniona została bowiem w pełni przy piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r., tj. 18 dni po upływie ustawowego terminu.
Zatem rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przedstawienie informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11,, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia przez organ punktu 2 wniosku. Sąd nie miał jednakże podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia punktu 2 wniosku, albowiem organ udostępnił pozostałe żądane w tym punkcie dokumenty przy piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r.
Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ zawiadamiał wnioskodawcę na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim udostępni pełną informację żądaną w punkcie 2 wniosku.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu punktu 2 wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Zauważyć należy, że organ podjął działania w przedmiocie punktu 2 wniosku, tj. udostępnił w ustawowym terminie część żądanej informacji publicznej. Z akt sprawy nie wynika z jakich przyczyn nie została pierwotnie udostępniona całość informacji żądanej w punkcie 2 wniosku, jednakże brak jest podstaw, aby wnioskować, że było to działanie celowe. Z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika, aby organ zmierzał do pozbawienia dostępu do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę podjęte przez organ działanie, nie ma podstaw, aby niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. i wynikające stąd uchybienie terminowi do rozpatrzenia punktu 2 wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Wskazania wymaga, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Okoliczności stanu faktycznego nie dają podstaw do zastosowania w tej sprawie tego środka prawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z tego względu skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.
Odnosząc się natomiast do pozostałej części wniosku z dnia [...] listopada 2024 r., tj. żądania zawartego w punkcie 1 i 3 wniosku, wskazania wymaga, że Sąd podzielił twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2024 r., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z tego względu skarga na bezczynność w tym zakresie nie podlegała uwzględnieniu.
W punkcie 1 wniosku skarżący żądał udostępnienia kopii dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów: życiorys, list motywacyjny oraz dokumenty poświadczające kwalifikacje i doświadczenie kandydatów. W punkcie 3 zaś żądał kopii materiałów, które były przedmiotem oceny w trakcie 10-minutowej prezentacji kandydata na temat "Przyszłość branży lotniczej - wizja i rola Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w stymulowaniu rozwoju lotnictwa w Polsce".
Żadne z tych żądań nie ma waloru informacji o sprawie publicznej.
W ocenie Sądu kopie dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów w konkursie (dokumentów złożonych przez kandydatów w ramach naboru) nie stanowią informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak
i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Kandydaci nie pełnią funkcji publicznej. Także w piśmiennictwie wskazuje się, że wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ a nie jego wstępna kwalifikacja czy ocena (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018).
NSA w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK683/09 wyraził pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje prawa domagania się dostępu do dokumentów prywatnych kandydatów do pracy, jakimi są np. C\/ czy list motywacyjny.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.
Z powyższym nie mamy do czynienia w przypadku żądania zawartego w punkcie 1 i 3 wniosku. Organ prawidłowo pismem z dnia [...] listopada 2024 r. w ustawowym terminie 14 dni poinformował wnioskodawcę, że informacje żądane w punkcie 1 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Trafnie wskazał, że udostępnienie kopii dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów: życiorys, list motywacyjny oraz dokumenty poświadczające kwalifikacje i doświadczenie kandydatów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
W ocenie Sądu także informacje żądane w punkcie 3 wniosku, tj. żądane kopie materiałów, które były przedmiotem oceny w trakcie 10-minutowej prezentacji kandydata na temat "Przyszłość branży lotniczej - wizja i rola Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w stymulowaniu rozwoju lotnictwa w Polsce" nie stanowią informacji o sprawie publicznej. Prezentacje kandydatów nie stanowią informacji o faktach. Organ poinformował wnioskodawcę w terminie 14 dni, pismem z dnia [...] listopada 2024 r., że żądanej informacji nie posiada, albowiem prezentacja odbyła się w formie ustnej.
W sprawie nie ma w świetle powyższego podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia punktu 1 i 3 wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.