II SAB/WA 723/21

II SAB/Wa 723/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 2002/22 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność PKP Intercity S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Spółka z o.o. w [...] (dalej "Skarżąca") wniósł skargę na bezczynność PKP Intercity S.A. w [...] (dalej "Spółka", "Organ", "PKP IC") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., doręczonym do PKP IC w dniu 20 lutego 2017 r., Skarżąca zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania, zgodnie, tj. informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego Spółki w wersji elektronicznej, w formacie obsługiwanym przez system [...] lub w formacie obsługującym wymianę danych pomiędzy Spółką a PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wnosząc jednocześnie o przesłanie wskazanych danych na adres mailowy [...].
W odpowiedzi na wniosek, Spółka w dniu [...] marca 2017 r. poinformowała [...], iż w celu uzyskania przedmiotowych informacji, należy zwrócić się z wnioskiem do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Skarżąca w dniu [...] października 2017 r., w czasie rozmowy telefonicznej, zwróciła się do PKP IC z ponownym, ustnym wnioskiem w sprawie dostępu do informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego PKP IC, w formacie obsługiwanym przez system [...] lub w formacie obsługującym wymianę danych pomiędzy PKP IC a PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
W odpowiedzi na ustny wniosek Skarżącej, PKP IC wysłała do Skarżącej pismo z dnia [...] listopada 2017 r., w którym wskazano, że przepisy ustawy dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2019r., poz.1446, dalej: "u.p.w.i.s.p.") , zobowiązujące podmioty wskazane w art. 3 tej ustawy, do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystywania, nie znajdują zastosowania do PKP IC, a to ze względu na fakt, że PKP IC nie jest jednostką sektora finansów publicznych, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, podmiotem prawa publicznego (w rozumieniu prawodawstwa unijnego) ani związkiem tych podmiotów. PKP IC poinformowała także Skarżącą, że informacje zawarte w systemach [...] zawierają informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a także chronione prawami własności intelektualne. W związku z powyższym, w ocenie Spółki, możliwe byłoby jedynie udostępnienie informacji, które nie podlegają ochronie. Udostępnienie możliwe byłoby na podstawie umowy (jak to się dzieje w przypadku podobnych tego typu wniosków), o czym Spółka także poinformowała Skarżącą.
W odpowiedzi na powyższe, Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami Spółki i podniosła, że PKP IC jest, w jej ocenie, podmiotem wskazanym w art. 3 pkt. 3 u.p.w.i.s.p. Dodatkowo Skarżąca zanegowała istnienie informacji zawartych w systemie [...] stanowiących tajemnice przedsiębiorcy, a także chronionych prawami własności intelektualnej.
Dnia [...] lutego 2018 r. PKP IC zwróciła się do Skarżącej z obszernymi wyjaśnieniami dotyczącymi braku możliwości zakwalifikowania PKP IC jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania lub przekazywani informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystywania na mocy u.p.w.i.s.p.
[...] Spółka z o.o. w [...] wniósł skargę na bezczynność PKP Intercity S.A. w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Spółka [...]:
1) zaskarżyła bezczynność PKP Intercity Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], będącej podmiotem zobowiązanym wymienionym w art. 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p., polegającą na:
- niepodjęciu postępowania wnioskowego określonego przepisami art. 21 i następne
u.p.w.i.s.p.;
- nieudzieleniu informacji publicznych stanowiących informację sektora publicznego
w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., wnioskowanych pismem Skarżącego z dnia [...] lutego 2017 roku;
Skarżący wnosił o zobowiązanie PKP Intercity Społka Akcyjna do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania,
Wnosił o zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. w oparciu o dowody, okoliczności faktyczne i prawne powołane w niniejszym piśmie, tj. przyznać od Skarżonego podmiotu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ze względu na:
a. ponad roczną zwłokę w rozpoznaniu wniosku uniemożliwiając tym samym Skarżącemu względnie precyzyjne określenie swych kierunków rozwoju zarówno w aspekcie pozytywnym, tj. wejście w stosunek prawny z PKP Intercity S.A. w trybie ofertowym wynikającym z u.p.w.i.s.p., jak negatywnym, tj. stwierdzeniu, racjonalnych, adekwatnych, ustawowych prawomocnie potwierdzonych przeszkód prawnych do złożenia ww. oferty,
b. braku precyzyjnego ustalenia przez Skarżony podmiot przesłanki posiadania wnioskowanych informacji i zakresu dopuszczalnego udostępniania w sytuacji spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych określonych w ustawie,
c. niespójność stanowisk zajmowanych przez Skarżoną spółkę, noszących znamiona działań ukierunkowanych na wskazanie pozornych przesłanek negatywnych dostępu do wnioskowanych informacji, a w skrajnych przypadkach sugerujących brak związania ustawą.
Skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z dokumentów opisanych w niniejszej skardze i do niej załączonych na okoliczności podane w uzasadnieniu skargi.
Skarżący podnosił, iż pismo Spółki jest niespójne pod względem argumentacji. Z jednej strony zaskarżony podmiot sugeruje, że może (nie wiadomo jednak z powodu których przesłanek faktycznych) skorzystać z ograniczeń na mocy art. 6 u.p.w.i.s.p. (dot. Tajemnicy przedsiębiorcy lub ochrony własności intelektualnej; tak też pierwsza strona pisma z dnia [...] listopada 2017 r. o znaku [...]), z drugiej zaś zaczyna twierdzić, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 3 (bez wskazania na którykolwiek z ustępów tego przepisu). Tymczasem tylko podmiot określony w u.p.w.i.s.p. może się powoływać na te przesłanki jako podstawy decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaskarżona Spółka proponuje zawarcie umowy (aczkolwiek bez wskazania, że jest to umowa zawarta w wyniku przyjęcia oferty ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego), co należy traktować jako lakoniczne przyznanie faktu posiadania wnioskowanych informacji. O ile dobrze odczytujemy intencje Skarżonego podmiotu, to dokonuje on "swoistej" ucieczki w sferę swobody umów, która umożliwi mu swobodne podjęcie decyzji o zawarciu umowy, zakresie, rodzaju udostępnionych informacji oraz kosztach i opłatach (czy raczej "wynagrodzeniu") z tym związanym. Jest to jednak całkowite odwrócenie paradygmatu ustawowego, w którym to wnioskodawca wybiera zakres informacji ze zbioru informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany (w granicach interesów prawnie chronionych), zaś ten ostatni musi (a nie "może") złożyć ofertę ponownego wykorzystywania bez pobierania kosztów innych, aniżeli bezpośrednio związane ze sposobem przygotowania i udostępnienia informacji. Skarżący wskazał, iż przyjął do wiadomości deklarację PKP Intericity S.A., ale na tym etapie sporu i w tym stanie prawnym należy ją uznać jako obejście ustawowego obowiązku.
Skarżący podkreślał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z okresu poprzedzającego wprowadzenie w Polsce ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego nie było wątpliwości, że informacje dotyczące siatki połączeń kolejowych (nawet w ujęciu graficznym) mogą stanowić (i stanowią) informację publiczną. Do takiego wniosku skłaniała wykładnia językowa przepisów art. 6 ust. 1 punkt 2 litera "c" u.d.i.p. lub art. 6 ust. 1 punkt 3 u.d.i.p. Na gruncie praktyki do analogicznego poglądu skłaniała treść uzasadnienia wyroku Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. II SAB/Wa 355/04, w którym Sąd nie kwestionował publicznego charakteru takich informacji. Rzetelność wymagana od pełnomocnika Skarżącego nakazuje przyznać, że w tej sprawie oddalono skargę, ale nie stało się tak ze względu na materialnoprawny element (brak "sprawy publicznej"), lecz ze względu na radykalnie pojętą zasadę pierwszeństwa bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie zasadniczy problem nie tkwi w dostępności informacji o rozkładzie jazdy, lecz w nałożeniu na podmiot zobowiązany określonej techniki (sposobu i formy) jego udostępniania, adekwatnej do komercyjnych interesów Wnioskodawcy. I tego właśnie rodzaju problemy miała rozwiązać implementacja dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Powołana dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego nowelizacją z dnia 16 września 2011 r. (wprowadzającą nieistniejący już rozdział 2a), co dość istotnie zmieniło optykę sądów administracyjnych w kwestii dostępu do rozkładów jazdy. Nie kwestionowano dostępu do takich informacji jako "publicznych", lecz słusznie rozważano wątki związane z prawidłowym przeznaczeniem do ponownego wykorzystywania. Inaczej rzecz ujmując sądy administracyjne zaczęły odczytywać prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jako prawo do publicznoprawnej usługi polegającej na odpowiednim przygotowaniu danych do prospektywnego przedsięwzięcia realizowanego przez wnioskodawcę. Zagadnieniem leżącym u podstaw wprowadzenia tej instytucji nie jest dylemat, "czy Informacje sektora publicznego (ew. informacje publiczne) należy udostępniać", lecz "w jaki sposób i formie je udostępniać".
Zdaniem Skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniami Spółki, że nie jest ona objęta zakresem art. 3 punkt 3 analizowanej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem "podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (...) są: (...) inne niż określone w pkt 1 [jednostki sektora finansów publicznych - r. pr. M. Bernaczyk] osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:
a) finansujące w ponad 50% lub
b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego".
Skarżony podmiot zobowiązany jest Spółką pokrytą kapitałowo w 100% przez Skarb Państwa, co wynika nawet z informacji udostępnionych na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. pod adresem URL http://pkpsa.pl/pkpsa/bip/nadzor/wvkazl.html. Zważywszy na status Polskich Kolei Państwowych S.A., PKP Intercity S.A. musiałaby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że:
1) nie została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze
powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego,
2) nie zachodzą w stosunku do niej pojedyncze lub wspólne formy bezpośredniego
udziału majątkowego bądź wpływu wymienione w lit. a-d artykułu 3 punkt 3 u.p.w.i.s.p.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP Intercity w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego (informacji publicznej) do ponownego wykorzystania, domagając się zobowiązania PKP Intercity do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania, przyznania od PKP Intercity na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenia od PKP Intercity na rzecz Spółki kosztów postępowania.
PKP Intercity w odpowiedzi na skargę wniosły o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że PKP Intercity uznając, że nie są zobligowane do stosowania u.p.w.i.s.p., nie mogły wydać decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, jak również nie mogły udostępnić informacji sektora publicznego w związku z ich ponownym wykorzystaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 w punkcie pierwszym zobowiązał Spółkę PKP Intercity S.A. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od PKP Intercity S.A. zwrot kosztów postępowania.
Powołując treść art. 3 u.p.w.i.s.p. Sąd doszedł do przekonania, że Polskie Koleje Państwowe Intercity S.A. są podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego, bowiem PKP S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jej jedynym akcjonariuszem, a PKP Intercity jest podmiotem, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A.
Sąd podkreślił, że ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.) może obejmować wyłącznie informację publiczną. Ponieważ w orzecznictwie przyjmuje się, iż rozkład jazdy taboru kolejowego określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, Sąd stwierdził, że PKP Intercity, jako podmiot zobowiązany, miały obowiązek rozpatrzyć wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., a jego nierozpatrzenie stanowiło o uznaniu bezczynności. Bezczynność, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej oceny wniosku. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły PKP Intercity S.A. z siedzibą w [...] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2021r. sygn. akt III OSK 1133/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotne było wyjaśnienie, czy w istocie podmiot skarżący kasacyjnie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji czy sposób jego aktywności w rozpatrywaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego można oceniać z perspektywy bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na podstawie treści tego uzasadnienia nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W istocie bowiem rozważania Sądu I instancji sprowadzają się w omawianym zakresie do przytoczenia treści przepisów prawa, a więc art. 2, art. 3 (oraz art. 21) u.p.w.i.s.p. oraz lapidarnego stanowiska na stronie 6 i 7 uzasadnienia, zgodnie z którym "Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazano w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. PKP Intercity jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa, w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania". Należy mieć na uwadze, że art. 3 u.p.w.i.s.p. określa w czterech punktach podmioty zobowiązane, przy czym treść punktu trzeciego jest rozbudowana i stanowi, że podmiotami zobowiązanymi są "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego". Tymczasem Sąd I instancji poprzestał na zacytowaniu treści art. 3 u.p.w.i.s.p. i nie tylko nie przedstawił wykładni tego przepisu, nie wyjaśnił wprost, do której kategorii "podmiotów zobowiązanych", o których mowa w tym przepisie zaliczył PKP Intercity, lecz również nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Istotne wątpliwości budzi przy tym stanowisko Sądu I instancji co do przedmiotu postępowania, w którym zapadł zaskarżony wyrok. Konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd I instancji, z jakich powodów uznaje stronę skarżącą kasacyjnie za podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania z odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony skarżącej kasacyjnie prezentowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przechodząc merytorycznie do przedmiotu postępowania należy wskazać, iż zadaniem Sądu I instancji (na co wskazał również NSA w wyroku z dnia 18.05.2021r., sygn. akt III OSK 1133/21) zasadniczą kwestią jest ustalenie czy Spółka PKP Intercity S.A. jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów obowiązującej w stanie faktycznym ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2019r., poz.1446).
Zgodnie z treścią art. 3 u.p.w.i.s.p.:
Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, zwanymi dalej "podmiotami zobowiązanymi", są:
1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869);
2) inne niż określone w pkt 1 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;
3) inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:
a) finansują je w ponad 50% lub
b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;
4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1-3.
Nie ulega wątpliwości, iż Spółka PKP IC S.A. nie jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ani inną niż określona w pkt 1 art. 3 ustawy, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przede wszystkim Spółka posiada osobowość prawną. Nie kwalifikuje się też do definicji jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.:
Sektor finansów publicznych tworzą:
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
2a) związki metropolitalne;
3) jednostki budżetowe;
4) samorządowe zakłady budżetowe;
5) agencje wykonawcze;
6) instytucje gospodarki budżetowej;
7) państwowe fundusze celowe;
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
9) Narodowy Fundusz Zdrowia;
10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
11) uczelnie publiczne;
12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury;
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego;
15) Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Spółka PKP Intercity S.A. jest przewoźnikiem kolejowym i spółką prawa handlowego. Nie mieści się więc w przytoczonej definicji jednostki sektora finansów publicznych.
Kwestią wymagającą szerszej analizy jest natomiast zagadnienie czy jest inną niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.
Rozważania wymagają sięgnięcia po pojęcie ustawowe "przedsiębiorstwa państwowego". Przedsiębiorstwa państwowe działają od 1981 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1317). Należy zdecydowanie odróżnić je od Spółek z udziałem Skarbu Państwa i zwrócić uwagę na ich szczególny charakter wynikający ze specyfiki ustroju PRL. Przedsiębiorstwo państwowe jest jednostką gospodarczo wyodrębnioną ze Skarbu Państwa jedynie w sposób formalny (organizacyjny), pozostając jednocześnie składnikiem majątku Skarbu Państwa. Podkreśla to między innymi fakt, że w razie komercjalizacji takiego przedsiębiorstwa staje się ono jednoosobową spółką Skarbu Państwa (prawo własności pozostaje przy dotychczasowym właścicielu a zmienia się jedynie forma prawna przedsiębiorstwa).
Zgodnie z treścią art. 5 ustawy:
Przedsiębiorstwa państwowe mogą być tworzone jako:
1) przedsiębiorstwa działające na zasadach ogólnych;
2) przedsiębiorstwa użyteczności publicznej.
Art. 6 ustawy:
1. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie:
1) inżynierii sanitarnej;
2) komunikacji miejskiej;
3) zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną;
4) zarządu państwowymi zasobami lokalowymi;
5) zarządu państwowymi terenami zielonymi;
6) (uchylony);
7) usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych;
8) usług kulturalnych.
Spółka PKP IC S.A. nie stanowi przedsiębiorstwa państwowego zgodnie z definicja ustawy z dnia 25 września 1981r. Jest to Spółka prawa handlowego, z udziałami Skarbu Państwa. Udziały te obejmują cały majątek Spółki nie zmienia, to jednak systemowej definicji. Spółka jest przewoźnikiem kolejowym specjalizującym się w krajowych i międzynarodowych przewozach dalekobieżnych. Firma powstała w 2001 roku w ramach reformy Przedsiębiorstwa PKP. Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jej jedynym akcjonariuszem, a PKP Intercity S.A. jest podmiotem, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A. Natomiast PKP IC jako spółka prawa handlowego wypełnia kryteria definicji przedsiębiorcy publicznego. To zaś wyklucza możliwość zakwalifikowania PKP IC jako podmiot prawa publicznego w myśl u.p.w.i.s.p. (o czym będzie mowa poniżej).
Na pytanie, czy Spółka jest inną niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Nawet korzystając z definicji zaspakajania potrzeb ludności zawartej w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać, iż Spółka nie powstała w takim celu. O ile bowiem można uznać za działania w celu zaspokajania potrzeb ludności, komunikacje miejską, to definicji tej wymykają się już przewozy kolejowe krajowe i zagraniczne. Zapewnienie transportu kolejowego krajowego i międzynarodowego jest działaniem ściśle komercyjnym, nastawionym na uzyskanie określonego efektu ekonomicznego. Położenie systemowe Spółki, jako pewnego elementu struktury przewozów kolejowych wynika natomiast z rangi tego typu działalności dla prawidłowego funkcjonowania Państwa.
Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest też argumentacja Spółki, nawiązująca do definicji i treści zawartej w aktach pierwotnych skutkujących uchwaleniem ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.
Jak słusznie wskazała Spółka tzw. "dyrektywy zamówieniowe" (Dyrektywa Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, Dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy oraz Dyrektywa Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane), uchylone zostały przez Dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (dalej jako: "Dyrektywa 2004/18/WE") oraz Dyrektywę 2014/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r., koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (dalej jako: "Dyrektywa 2014/17/WE"), finalnie zostały zastąpione obecnie obowiązującymi: Dyrektywą 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/24/UE") oraz Dyrektywą 2014/25/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/25/UE"). Przy tym powiązanie między u.p.w.i.s.p. a prawodawstwem unijnym, także będącym źródłem uchwalenia u.p.w.i.s.p., pozwala na analogiczne przyjęcie, iż podmioty zobowiązane na gruncie art 3 u.p.w.i.s.p. są podmiotami prawa publicznego w rozumieniu dyrektyw zamówieniowych (obowiązujących w momencie uchwalania Dyrektywy 2003/98/WE jak i obecnie obowiązujących). Dla zakwalifikowania zatem PKP IC do katalogu podmiotów zobowiązanych na gruncie u.p.w.i.s.p., należy ustalić zatem, czy Spółka należy do grupy podmiotów prawa publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 4 aktualnie obowiązującej Dyrektywy 2014/25 (a także na gruncie bardzo podobnie brzmiących definicji podmiotu prawa publicznego wskazanych w nieobowiązujących już dyrektywach zamówieniowych), podmiot prawa publicznego oznacza podmiot, który posiada wszystkie poniższe cechy:
1) został utworzony w konkretnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego;
2) posiada osobowość prawną oraz
3) jest finansowany w przeważającej części przez państwo, władze regionalne lub lokalne lub inne podmioty prawa publicznego; bądź jego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych władz lub podmiotów; bądź ponad połowa członków jego organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, władze regionalne lub lokalne, lub przez inne podmioty prawa publicznego.
Jak wskazała Spółka, kontrolowanie przez państwo danego podmiotu nie jest wystarczające dla uznania go za podmiot prawa publicznego. Osoba prawna, która kieruje się względami właściwymi interesowi prywatnemu i zmierza do celów innych niż interes publiczny poprzez podejmowanie działań konkurencyjnych na rynku, wypracowując zysk i ponosząc straty, nie może być uznana za podmiot prawa publicznego (Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-223/99, Agora Srl and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, and between Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano; Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Korhonen Oy and Others v Varkauden Taitotalo Oy). W połączonych sprawach Agora i Excelsior Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie uznał za podmiot prawa publicznego podmiotu powołanego do organizacji targów, wystaw i konferencji, argumentując, że podmiot ten w swojej działalności kieruje się kryteriami wydajności, skuteczności i efektywności kosztowej oraz ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością z uwagi na brak mechanizmu kompensowania ewentualnych strat finansowych. W tym samym wyroku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że nawet jeżeli określony podmiot sam nie prowadzi działalności zmierzającej do osiągania zysku -to gdy jest on administrowany zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, efektywności i rentowności, i działa na rynku uwzględniającym reguły konkurencji, nie może być uznany za podmiot prawa publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela powyższą wykładnie, co skutkowało uznaniem, iż PKP IC nie jest podmiotem prawa publicznego, a w konsekwencji podmiotem, o którym mowa w art. 3 u.p.w.i.s.p.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.p.w.i.s.p., rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 u.p.w.i.s.p. jeżeli wniosek o ponowne wykorzystanie nie może być rozpatrzony w terminie 14 dni, podmiot zobowiązany zawiadamia w tym terminie wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim rozpatrzy wniosek, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Należy zważyć, że w świetle art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stosuje się przepisy p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten znajduje zastosowanie także w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Z uwagi bowiem na to, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie zawiera odesłania do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do całego postępowania, to przyjąć należy, że nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi na bezczynność wymóg wniesienia ponaglenia.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., doręczonym do PKP IC w dniu 20 lutego 2017 r., skarżąca zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania, zgodnie z u.p.w.i.s.p., tj. informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego Spółki w wersji elektronicznej,
W odpowiedzi na wniosek, Spółka w dniu [...] marca 2017 r. poinformowała [...], iż w celu uzyskania przedmiotowych informacji, należy zwrócić się z wnioskiem do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Skarżąca w dniu 26 października 2017 r., w czasie rozmowy telefonicznej, zwróciła się do PKP IC z ponownym, ustnym wnioskiem w sprawie dostępu do informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego.
W odpowiedzi na ustny wniosek Skarżącej, PKP IC wysłała do Skarżącej pismo z dnia 2 listopada 2017 r., w którym wskazano, że przepisy u.p.w.i.s.p., zobowiązujące podmioty wskazane w art. 3 tej ustawy, do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystywania, nie znajdują zastosowania do PKP Intercity S.A.
Należy zatem zważyć, iż niezalenie od tego, że PKP Intercity S.A., nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016r., to Spółka udzielała Skarżącemu odpowiedzi be zbędnej zwłoki. Dokonując oceny tych dwóch przesłanek należy wskazać, iż Spółka nie pozostawała w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.