II SAB/Wa 720/23

II SAB/Wa 720/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149  par. 1  pkt 3  art. 149 par. 1a art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sieć [...] [...] Polska z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 1 wniosku [...] Sieć [...] [...] Polska z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie rozpoznania punktu 1 wniosku [...] Sieć [...] [...] Polska z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz [...] Sieć [...] [...] Polska z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej "Stowarzyszenie") wystąpiło do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
"1. jaką funkcję/stanowisko w Ministerstwie pełni/pełnił pan M. T. w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. Wnosimy o udostępnienie skanów decyzji/innych aktów, na podstawie których pan M. T. pełni/pełnił funkcje wraz z załącznikami i aneksami;
2. jeśli doszło do wypłacenia panu M.T. środków publicznych w ww. okresie w związku z pełnioną funkcją/stanowiskiem, to wnosimy o udostępnienie skanów faktur, rachunków i potwierdzeń przelewów, dokumentujących wypłatę środków.
3. jeśli doszło do pokrycia wydatków związanych z pełnioną funkcją/stanowiskiem M. T. w ww. okresie, to wnosimy o udostępnienie skanów faktur, rachunków i potwierdzeń przelewów, dokumentujących wypłatę środków.
4. wnosimy o udostępnienie korespondencji (w tym poczty elektronicznej) kierowanej przez M. T. do Ministerstwa w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r."
Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, wskazując, że M.T. okazjonalnie współpracował z ministerstwem - na zasadzie wolontariatu - w zakresie doradztwa społecznego. M. T. nie był zatrudniony w strukturach MSZ, ani nie pobierał wynagrodzenia. Organ wyjaśnił również, że współpraca z M. T. została zakończona z dniem [...] października
2016 r.
W skierowanym do organu piśmie z dnia [...] października 2023 r. Stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z posiadanymi przez nie informacjami, istnieją dokumenty, na mocy których M. T. pełnił funkcje w ramach Ministerstwa (np. decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie Specjalnego Doradcy Ministra Spraw Zagranicznych). Stowarzyszenie podniosło, że w związku z tym odpowiedź udzielona na wniosek jest nieprawidłowa. Stowarzyszenie wniosło o ponowne przeanalizowanie jego wniosku, oraz o przeszukanie archiwów i dokumentacji Ministerstwa, i przesłanie żądanych dokumentów.
Minister w piśmie z dnia 23 października 2023 r. poinformował Stowarzyszenie, że podstawą współpracy z M. T. była decyzja nr [...] Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lipca 2016 r. Organ przekazał tę decyzję w załączeniu. Minister podał przy tym, że zgodnie z § 2 tej decyzji funkcja Specjalnego Doradcy ma charakter społeczny i jest pełniona nieodpłatnie.
Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji z dnia [...] sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że prawidłowe jest zakończenie sprawy bez pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji, ani wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie ustawowo przewidzianym.
Stowarzyszenie wniosło o:
1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności;
2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;
3. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie opisało przebieg postępowania oraz podniosło, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem udzielona odpowiedź jest niepełna, jako że nie zawiera odpowiedzi na pytanie nr 4 wniosku. O ile bowiem organ udostępnił informację w zakresie funkcji pełnionych przez M. T., a także ewentualnych wydatków publicznych związanych z tą funkcją, tak w ogóle nie odniósł się do wniosku
w części dotyczącej korespondencji (w tym poczty elektronicznej) kierowanej przez M. T. do Ministerstwa w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia
2018 r. Organ pozostaje zatem w bezczynności, bowiem nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek.
Na marginesie Stowarzyszenie podkreśliło, iż naganne jest działanie organu, który w pierwotnej odpowiedzi na wniosek nie wspomniał o funkcji pełnionej przez M. T. i dopiero gdy Stowarzyszenie wskazało, iż posiada informacje o stosownej decyzji w tej sprawie, organ ją udostępnił. Takie działanie jest sprzeczne z art. 8 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W zakresie wniosku o odrzucenie organ podniósł, że skarga nie była poprzedzona wniesieniem ponaglenia, co jest warunkiem sine qua non jej wniesienia. Organ zaznaczył również, że skarga powinna zostać odrzucona w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci jej opłacenia.
W zakresie wniosku o oddalenie skargi organ, odwołując się do orzecznictwa, podniósł, że rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia nastąpiło w terminie wskazanym ustawą i w związku z tym nie można uznać, że nie podjął on żadnych czynności
i pozostaje w bezczynności.
Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia określonej czynności materialno-technicznej, takiej czynności nie podejmuje. De facto
z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie wnioskowanej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera formę decyzji administracyjnej.
Organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie miała również miejsca sytuacja milczenia organu. Minister zauważył, że każdy organ władzy publicznej posiada prawo i obowiązek do określania własnej struktury i delegowania zadań na podstawie wewnętrznych dokumentów, które regulują organizację pracy organu, jak również wskazują osoby uprawnione do reprezentowania organu na zewnątrz oraz podpisywania pism lub podejmowania decyzji. Minister wyjaśnił również, że w pełni podziela poglądy sądów administracyjnych dotyczące konieczności pozostawienia organom władzy publicznej pewnego marginesu swobody podejmowania decyzji i wypracowywania ostatecznego stanowiska w sprawie publicznej bez poddawania tego procesu ocenie i kontroli społecznej: "(...) Organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałoby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (...)." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., II SAB/Lu 5/13).
Na marginesie Minister wskazał, że podniesione w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów umów międzynarodowych są nietrafne, co więcej - nie są w żaden sposób uzasadniane w dalszej części skargi, co czyni niemożliwym rzetelne ustosunkowanie się do nich przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
W pierwszej kolejności, odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego, w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Ponadto wyjaśnić należy, że Stowarzyszenie na wezwanie Sądu uiściło wpis od skargi.
W sprawie nie było sporne, że Minister Spraw Zagranicznych, jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Dokonując oceny, czy wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną należy przede wszystkim zaznaczyć, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. domagało się udostępnienia następujących informacji:
1. jaką funkcję/stanowisko w Ministerstwie pełni/pełnił M. T. w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. W tym zakresie Stowarzyszenie wnosiło o udostępnienie skanów decyzji/innych aktów, na podstawie których M. T. pełni/pełnił funkcje wraz z załącznikami i aneksami;
2. jeśli doszło do wypłacenia M. T. środków publicznych w ww. okresie w związku z pełnioną funkcją/stanowiskiem, Stowarzyszenie wniosło
o udostępnienie skanów faktur, rachunków i potwierdzeń przelewów, dokumentujących wypłatę środków.
3. jeśli doszło do pokrycia wydatków związanych z pełnioną funkcją/stanowiskiem M. T. w ww. okresie, to Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie skanów faktur, rachunków i potwierdzeń przelewów, dokumentujących wypłatę środków.
4. korespondencji (w tym poczty elektronicznej) kierowanej przez M. T. do Ministerstwa w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r."
Zaznaczyć przy tym należy, że wnosząc skargę do Sądu Stowarzyszenie nie określiło jej zakresu poprzez wskazanie, rozpatrzenia których punktów wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczy zarzut bezczynności organu. Przyjąć zatem należało, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra w zakresie rozpatrzenia całości tego wniosku.
Odnośnie pkt 1-3 powyższego wniosku, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że informacje te mają walor informacji publicznej. W przypadku pkt 1 jest to informacja,
o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1,
w tym o organizacji. Ponadto decyzja stanowiąca podstawę współpracy z M. T. stanowi dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Z kolei pkt 2 i 3 wniosku dotyczył informacji o majątku publicznym, a więc jest to informacja o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Dokonując oceny, czy w zakresie pkt 1-3 wniosku organ pozostaje w bezczynności należy stwierdzić, że pierwotnie udzielona odpowiedź, tj. pismo z dnia [...] sierpnia
2023 r. była niepełna. Organ odpowiedział co do całości pkt 2 i 3 wniosku i uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarga w części dotyczącej rozpatrzenia pkt 2 i 3 przedmiotowego wniosku jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu. Natomiast
w odniesieniu do pkt 1 organ wskazał, że "M. T. okazjonalnie współpracował
z ministerstwem - na zasadzie wolontariatu - w zakresie doradztwa społecznego. M. T. nie był zatrudniony w strukturach MSZ (...)", oraz że, "współpraca z M. T. została zakończona z dniem [...] października 2016 r." W pkt 1 wniosku Stowarzyszenie domagało się natomiast udostępnienia informacji także w zakresie tego jaką funkcję/stanowisko w Ministerstwie pełnił M. T. w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. oraz wnosiło o udostępnienie skanów decyzji/innych aktów, na podstawie których M. T. pełnił funkcje. Taka informacja została przekazana Stowarzyszeniu dopiero w dniu [...] października 2023 r. Organ wówczas poinformował Stowarzyszenie, że podstawą współpracy z M. T.była decyzja nr [...] Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lipca 2016 r. Organ udostępnił tą decyzję. Z treści tej odpowiedzi wynikało też M. T. pełnił funkcję [...].
Wobec powyższego zakresie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2023 r. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Wniosek Stowarzyszenia wpłynął bowiem do organu w dniu [...] sierpnia 2023 r. Pełna odpowiedź w tym zakresie została natomiast przekazana Stowarzyszeniu dopiero w piśmie z dnia 23 października 2023 r.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie udostępnił stronie skarżącej wnioskowaną informację publiczną po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin załatwienia wniosku upływał bowiem w dniu 4 września 2023 r. Wobec jednak rozpatrzenia wniosku w tym zakresie i udostępnienia żądanych informacji, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 1 przedmiotowego wniosku.
Zdaniem Sądu informacja żądana przez Stowarzyszenie w pkt 4 wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej. W punkcie tym Stowarzyszenie wnioskowało o udostępnienie korespondencji (w tym poczty elektronicznej) kierowanej przez M. T. do Ministerstwa w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] stycznia 2018 r.
W związku z tym, że M. T. nie był zatrudniony w Ministerstwie Spraw Zagranicznych korespondencja jaką kierował do organu stanowiła dokumenty prywatne. Odnośnie możliwości udostępnienia w trybie u.d.i.p dokumentów prywatnych wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Ustawodawca wskazując w treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p., że "Dokumentem urzędowym
w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" oraz przesądzając w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 pkt a u.d.i.p., że do dokumentów takich należą w szczególności: "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu", wyłącza z zakresu dokumentów urzędowych dokumenty nie pochodzące od funkcjonariusza publicznego i stanowiące dopiero podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4757/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy też zauważyć, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść
i postać dokumentów urzędowych oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, a także
w przypadku innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika,
a jedynie zawartą w nich informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze
i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13 oraz z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 15/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stowarzyszenie w swoim wniosku domagało się udostępnienia samych dokumentów prywatnych, a nie zawartej w nich ewentualnie informacji publicznej. Tak sformułowany wniosek nie mógł zatem być uwzględniony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro informacje żądane w pkt 4 wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie stanowiły informacji publicznej to organ nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Skarga jako niezasadna podlegała w tej części oddaleniu.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu (w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r.) nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek uczynił to pierwotnie w sposób niepełny, a w pełnym zakresie z opóźnieniem. Opóźnienie to wynosiło jednak miesiąc i niecałe trzy tygodnie. Należy też zwrócić uwagę, że pełna odpowiedź została udzielona przy tym po wniesieniu przez Stowarzyszenie pisma z dnia 5 października 2023 r., w którym ponowiło ono swoje żądanie powołując się na posiadane informacje o decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Stąd też całość okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stopień opóźnienia organu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł Sąd postanowił w punkcie czwartym sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.