II SAB/WA 718/24

II SAB/Wa 718/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Marcinkowska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 5, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 2, 3, 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu [...], o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) J.J. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie w trybie przepisów art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, a także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", informacji publicznej w następującym zakresie:
1) skanów umów, na podstawie których w latach 2019-2021 zatrudnione były osoby do obsługi Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...];
2) wszystkich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za trwale i całkowicie niezdolnych do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny i o zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "E" wydanych w 2021 r.;
3) dwóch ostatnich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] wydanych w 2021 r. o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za zdolnych do czynnej służby wojskowej i zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "A";
4) wymiany korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w [...] a [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] i Wojskową Komendą Uzupełnień [...] w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej w 2021 r.;
5) faktur i rachunków za zakupy dokonywane przez Starostwo Powiatowe w [...] na potrzeby funkcjonowania Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] w 2021 r.;
6) protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego i odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z kontroli Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] przeprowadzonej przez [...] Wojewódzką Komisję Lekarską w [...] w 2017 r.
Jednocześnie Skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanych informacji w formie skanów na wskazany adres poczty elektronicznej (z którego złożony został wniosek).
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...], Starosta udostępnił Skarżącemu skany dokumentów, o których mowa w pkt 1, 5 i 6 wniosku (przy czym skany, o których mowa w 5 wniosku - po dokonaniu anonimizacji).
Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że informacje żądane w pkt 2 i 3 wniosku zawierają dane wrażliwe, dotyczące stanu zdrowia i nie są to informacje dotyczące sfery publicznej, tym samym nie stanowią informacji publicznej. Z kolei korespondencja wnioskowana w pkt 4 nie stanowi informacji publicznej, w związku z tym nie podlega udostępnieniu.
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Starosty do załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 (przy czym w przypadku pkt 5 - w zakresie w jakim nie udostępniono (zanonimizowano) danych o kontrahentach wystawiających faktury oraz informacji o datach wystawienia faktur, datach dokonania dostawy/usługi oraz miejscach wystawienia faktur);
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;
3) rozstrzygnięcie czy bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy bez rażącego naruszenia prawa;
4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za bezzasadną oraz zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 5 wniosku J.J. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Starosty Powiatu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Starosty Powiatu [...] na rzecz J.J. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w zakresie punktu 5 wniosku, już po wniesieniu skargi, organ przesłał Skarżącemu żądane faktury i rachunki bez anonimizacji. Z tej przyczyny w punkcie 1 wyroku Sąd stwierdził bezczynność organu w tym zakresie, uznając - jak w punkcie 2 wyroku - że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej Sąd wskazał, iż oddalił skargę dotyczącą punktów 2 - 3 wniosku, uznając, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, gdyż orzeczenia o zdolności do służby podlegają ewidencji wojskowej na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, zatem stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wobec tych danych wyłączone.
Sąd wskazał, że ewidencja wojskowa prowadzona jest na potrzeby Sił Zbrojnych (art. 69 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Przywołując treść art. 70 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 73 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że Skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w powołanych przepisach, którym mogą być udostępnianie dane, żądane w punktach 2 - 4 wniosku, w szczególności orzeczenia o kwalifikacji do służby wojskowej. Skoro natomiast ustawa o obronie Ojczyzny stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, niedopuszczalne jest domaganie się wskazanych danych na podstawie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji wykluczało to w stanie faktycznym sprawy uznanie, że osoba fizyczna ma uprawnienie do uzyskania żądanych informacji, co za tym idzie - adresat wniosku nie był zobowiązany (a nawet upoważniony) do udostępnienia Skarżącemu tych danych, wobec czego nie mógł popaść w stan bezczynności. W ocenie Sądu, art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi, że w ewidencji wojskowej gromadzi się i przetwarza dane osób podlegających rejestracji, kwalifikacji wojskowej, obowiązkowi służby wojskowej oraz osób dobrowolnie zgłaszających się do służby wojskowej, a także podlegających albo spełniających inny rodzaj obowiązku obrony. Nie są to więc, jak twierdzi Skarżący, decyzje administracyjne, podlegające udostępnianiu na wniosek, lecz dane o szczególnej doniosłości i ochronie ze względu na obronność RP.
Dalej Sąd wskazał, że nie stanowi również informacji publicznej korespondencja żądana w punkcie 4 wniosku. Po pierwsze korespondencja, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, jako dokumenty wewnętrzne, nie stanowi informacji publicznej. Po drugie, ze względu na swoją treść i organy, które ją między sobą wymieniały, informacje zawarte w tych dokumentach również nie mogłyby podlegać udostępnianiu z uwagi na obronność kraju.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] dalej: "Stowarzyszenie") i zaskarżając punkt 3 wyroku, zarzuciło mu naruszenie:
1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 73 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny - przez niewłaściwą kontrolę administracji polegającą na niezasadnym przyjęciu, że art. 73 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi odrębny tryb lub określa odmienne zasady dostępu do informacji publicznej;
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że korespondencja pomiędzy organem a [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] i Wojskową Komendą Uzupełnień [...] w sprawie kwalifikacji wojskowej w 2021 r., nie stanowi informacji publicznej, jako że ma charakter dokumentu wewnętrznego.
W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku Skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt III OSK 266/23 uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (punkt 1) oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2).
W uzasadnieniu wyroku NSA, odnosząc się pierwszego z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, powołał art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Wskazał, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa, i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie. Dotyczy bowiem udostępniania przez organ właściwy do prowadzenia ewidencji wojskowej określonym podmiotom danych osobowych zgromadzonych w tej ewidencji. Organem tym jest Minister Obrony Narodowej, który prowadzi ewidencję wojskową przy pomocy podległych mu podmiotów, jak stanowi art. 70 ust. 1 i 3 ustawy o obronie Ojczyzny.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie Skarżący nie skierował wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. do organu właściwego do prowadzenia ewidencji wojskowej ani też do któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 70 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, przy pomocy których Minister Obrony Narodowej prowadzi tę ewidencję, lecz do Starosty Powiatu [...]. Wniosek w zakresie punktów 2 i 3 nie dotyczył też udostępnienia danych z ewidencji wojskowej, lecz treści orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za trwale i całkowicie niezdolnych do czynnej służby wojskowej, zaliczonych do kategorii "E" wydanych w roku 2021 (punkt 2) oraz dwóch ostatnich orzeczeń tej Komisji o uznaniu ww. osób za zdolne do czynnej służby wojskowej i zaliczeniu ich do kategorii "A" - również wydanych w roku 2021 (punkt 3). Z tego względu, jak wskazał NSA, rację ma Stowarzyszenie, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dla której podstawy Sąd I instancji upatrywał w treści art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Ani bowiem podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, ani też przedmiot tego żądania, nie zostały objęte regulacją zawartą w art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Rozumowanie Sądu I instancji oparte na tej normie kolizyjnej jest zatem wadliwe. Podniesiony zarzut okazał się zasadny.
Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów NSA wskazał, że Sąd I instancji rozstrzygając kwestię oceny charakteru prawnego żądanych informacji objętych punktem 4 wniosku z dnia 21 stycznia 2021 r. nie dysponował dokumentami źródłowymi w postaci wnioskowanej korespondencji w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej pomiędzy Starostwem Powiatowym w [...] a [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] i Wojskową Komendą Uzupełnień [...]. Z akt sprawy nie wynika, by WSA w Warszawie przed wyrokowaniem w sprawie zapoznał się z treścią żądanych dokumentów w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy dokumenty te - jak twierdzi Stowarzyszenie - zawierają informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., czy - jak twierdzi organ - są to dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. NSA stwierdził, że orzekanie w sprawie bez uprzedniego zapoznania się z treścią żądanych dokumentów uznać należy za przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentu wewnętrznego.
Uwzględniając powyższe NSA zobowiązał Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, do rozważenia - stanowiącej podstawę odmowy udostępnienia żądanych danych - kwestii charakteru prawnego informacji objętych żądaniem zawartym w punktach 2, 3 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, odnosząc się zarówno do argumentów organu, jak i twierdzeń Skarżącego oraz Stowarzyszenia, a także do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uzupełnionego o wspomnianą korespondencję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W sprawie ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06; CBOSA). Druga sytuacja ma miejsce w przypadku podjęcia przez NSA - po wydaniu przez NSA wyroku w danej sprawie, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji - uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FPS 1/08; CBOSA).
W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, która stanowiłaby podstawę do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt III OSK 266/23. Zatem Sąd I instancji obowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
NSA stwierdził, że w odniesieniu do informacji objętej punktami 2 i 3 wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. nie ma zastosowania norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Ani bowiem podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, ani też przedmiot tego żądania, nie zostały objęte regulacją zawartą w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym NSA zobowiązał Sąd I instancji do rozważenia charakteru prawnego informacji wymienionych w punktach 2 i 3 wniosku. Obowiązkiem Sądu było zatem rozstrzygnięcie, czy ww. orzeczenia stanowią, czy też nie stanowią, informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że w punktach 2 i 3 ww. wniosku Skarżący wnioskował o udostępnienie odpowiednio: wszystkich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za trwale i całkowicie niezdolnych do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny i o zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "E" wydanych w 2021 r.; dwóch ostatnich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] wydanych w 2021 r. o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za zdolnych do czynnej służby wojskowej i zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "A".
Wskazać w związku z tym należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - informacje, które wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - informacje, które wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, żądane w punktach 2 i 3 wniosku informacje (orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej) stanowią informację publiczną.
Podstawę orzekania przez powiatowe komisje lekarskie w przedmiocie zdolności do czynnej służby wojskowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021r., poz. 372 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. poz. 258).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich, powoływanych przez wojewodów w porozumieniu z szefami wojewódzkich sztabów wojskowych, należy orzekanie o zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej.
Stosownie do art. 28 ust. 1 ww. ustawy orzeczenie powiatowej komisji lekarskiej doręcza się osobie stawiającej się do kwalifikacji wojskowej i wojskowemu komendantowi uzupełnień na piśmie wraz z uzasadnieniem. Od orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej przysługuje osobie stawiającej się do kwalifikacji wojskowej i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie do wojewódzkiej komisji lekarskiej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia orzeczenia. Orzeczenie to może być zmienione przez wojewódzką komisję lekarską również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa (ust. 2). Ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej A lub B może być zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na pisemny wniosek osoby stawiającej się do kwalifikacji wojskowej lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli stan zdrowia tej osoby uległ istotnej zmianie (ust. 4). Do powiatowej komisji lekarskiej nie kieruje się osób, wobec których wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię do czynnej służby wojskowej D lub E (ust. 4c). Wobec osób, dla których ustalono kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E, przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli ostateczne orzeczenie o stopniu zdolności tych osób do czynnej służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. O wszczęciu tego postępowania powiadamia się wojskowego komendanta uzupełnień oraz osobę, wobec której orzeczona została kategoria zdolności do czynnej służby wojskowej D lub E (ust. 4). Ostateczne orzeczenia komisji lekarskich są wiążące dla wojskowych komendantów uzupełnień (ust. 5).
W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że objęte wnioskiem orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] posiadają walor informacji publicznej - rozstrzygają bowiem o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej w świetle przepisów ww. ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (według stanu obowiązującego w 2021 r.).
Ponadto orzeczenia ww. Komisji Lekarskiej są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Niewątpliwie dotyczy to również rozstrzygnięć podejmowanych przez podmioty wykonujące zadania publiczne, tj. powiatowe komisje lekarskie. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub organu samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Do zakresu podmiotowego ww. przepisu należą osoby wchodzące w skład powiatowej komisji lekarskiej zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 735 ze zm.), powołane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., a następnie podtrzymanym w odpowiedzi na skargę, że informacje objęte punktami 2 i 3 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Odnośnie argumentacji organu, iż objęte wnioskiem orzeczenia zawierają dane wrażliwe dotyczące stanu zdrowia osoby orzekanej, a zatem nie odnoszą się do sfery publicznej, wskazać należy, że jest to zagadnienie odrębne, które pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji ww. dokumentów jako informacji publicznej, lecz może skutkować wyłączeniem części (w wyniku anonimizacji tzw. danych wrażliwych) bądź nawet całości dokumentu z udostępnienia go wnioskodawcy z powodów, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Innymi słowy, okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej, nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, jednakże zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania może podlegać ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia żądanej informacji, ale stosownie do art. 16 ust 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Nie udostępniając wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia organ dopuszcza się bezczynności i taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W punkcie 4 wniosku Skarżący żądał udostępnienia korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w [...] a [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] i Wojskową Komendą Uzupełnień [...] w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej w 2021 r. Przy czym w wyroku z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt III OSK 266/23 NSA wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii charakteru żądanej informacji (tj. czy korespondencja ta zawiera informację publiczną, czy też są to dokumenty wewnętrzne) wymaga uprzedniego zapoznania się z treścią żądanych dokumentów.
Uwzględniając powyższe Sąd zapoznał się z przedmiotową korespondencją, przekazaną przez organ na wezwanie z dnia 16 grudnia 2024 r.
W ocenie Sądu dokumenty składające się tę korespondencję zawierają informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Są to pisma dotyczące sprawy publicznej, tj. kwalifikacji wojskowej w 2021 r. uregulowanej w przepisach ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 6 ww. ustawy, w ramach kwalifikacji wojskowej wykonuje się czynności związane z: 1) sprawdzeniem tożsamości osób podlegających stawieniu się do kwalifikacji wojskowej; 2) ustaleniem zdolności do czynnej służby wojskowej osób podlegających stawieniu się do kwalifikacji wojskowej; 3) wstępnym przeznaczeniem osób podlegających stawieniu się do kwalifikacji wojskowej do poszczególnych form powszechnego obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, określonych w art. 4 ust. 2, oraz przyjęciem wniosków o przeznaczenie do służby zastępczej; 4) założeniem lub aktualizacją ewidencji wojskowej i przetwarzaniem danych gromadzonych w tej ewidencji; 5) wydaniem wojskowych dokumentów osobistych; 6) przeniesieniem osób podlegających stawieniu się do kwalifikacji wojskowej do rezerwy i wydaniem na ich wniosek zaświadczeń o uregulowanym stosunku do służby wojskowej; 7) przygotowaniem rekrutacji wojskowej do ochotniczych form służby wojskowej. Czynności, o których mowa w ust. 6, wymienione w pkt 1 - należą do wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) albo upoważnionego pracownika urzędu gminy (miasta); w pkt 2 - należą do powiatowej komisji lekarskiej; w pkt 3-7 - należą do wojskowego komendanta uzupełnień albo jego upoważnionego przedstawiciela (ust. 7).
Ponadto korespondencję objętą punktem 4 wniosku stanowią dokumenty kierowane na zewnątrz, wymieniane pomiędzy podmiotami wykonującymi zadania publiczne i dotyczące zagadnień o charakterze publicznym. Oczywistym jest, że pisma te mogą zawierać informacje, do których dostęp na wniosek jest ograniczony na podstawie art. 5 u.d.i.p., co jednak nie oznacza, że nie posiadają one charakteru publicznego. O publicznym charakterze dokumentu decyduje jego treść (przedmiot, którego dotyczy).
Dokumenty te nie mają cech dokumentów wewnętrznych. Zaznaczyć należy, że pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do powołanej wyżej definicji ustawowej dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; CBOSA). Dokument wewnętrzny wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; CBOSA).
Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (publ. OTK-A 2013/8/122) odnosząc się do pojęcia dokumentu wewnętrznego wskazał, że należy przez to rozumieć informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
W ocenie Sądu, korespondencji objętej żądaniem punktu 4 wniosku nie można zakwalifikować jako dokumentów wewnętrznych w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia.
Podsumowując Sąd stwierdził, że informacje objęte punktami 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacji tej, w wyniku błędnej kwalifikacji przedmiotu wniosku w ww. części, organ nie udostępnił zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem na dzień wniesienia skargi Starosta Powiatu [...] pozostawał w bezczynności względem wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. w ww. części i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania.
Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można przyjąć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, poprzez błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako niemającej charakteru publicznego. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.