II SAB/Wa 708/24

II SAB/Wa 708/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S. A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Giełdę Papierów Wartościowych w [...] S. A. do rozpoznania wniosku R. J. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S. A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S. A. na rzecz R. J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan R. J., (zwany dalej "Wnioskodawca", "Skarżącym"), w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. skierowanym do Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. z siedzibą w [...],( zwanej dalej "Giełdą", "Organem"), sformułował wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii:
1. umowy zawartej [...] października 2016 r. ze Stowarzyszeniem [...] w sprawie przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR,
2. oferty złożonej przez Stowarzyszenie [...] co do zawarcia powyższej umowy,
3. oświadczenia Giełdy Papierów Wartościowych w [...] S.A. co do przyjęcia powyższej oferty.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] września 2024 r. Giełda poinformowała, że przedmiot i zakres wnioskowanych informacji nie jest objęty zakresem informacji publicznej. Działalność Giełdy będąca przedmiotem wniosku nie wchodzi w zakres informacji publicznej, nie pozostawała i nie pozostaje też w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem jakichkolwiek zadań publicznych, a przy realizowaniu danych czynności, Giełda jako spółka kapitałowa dysponowała własnym majątkiem, a nie majątkiem Skarbu Państwa czy majątkiem komunalnym. Jednocześnie poinformowano, że na mocy umowy przeniesienia praw i zobowiązań zawartej w 2017 r. "[...] S.A. stała się w miejsce GPW stroną umowy przejęcia funkcji Organizatora Fixingu z dnia [...] października 2016 r. zawartej pomiędzy GPW a [...] Stowarzyszeniem [...]". Dana umowa oraz dokumentacja poprzedzająca jej zawarcie, w tym oferta Stowarzyszenia [...] i odpowiedź Giełdy na ofertę, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Giełdy oraz [...] S.A., zwanej dalej "Spółką", co dodatkowo uniemożliwia ich udostępnienie.
Pismem z [...] września 2024 r. Wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Giełda w piśmie z [...] października 2024 r. poinformowała Wnioskodawcę,
że odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielono pismem
z [...] września 2024 r. i nie uległa ona zmianie.
Wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej.
Zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:
1. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") poprzez nieuprawnione powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa Giełdy oraz Spółki,
2) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Giełda jako osoba prawa, w której dominującą pozycję posiada Skarb Państwa, nie jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej ze względu na brak wykonywania przez nią "władzy publicznej" oraz dysponowanie majątkiem własnym a nie majątkiem Skarbu Państwa lub majątkiem komunalnym.
W związku z powyższym wniesiono o zobowiązanie Giełdy do załatwienia wniosku Skarżącego z [...] sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenie od Giełdy na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zdaniem Skarżącego stanowisko Giełdy jest nieprawidłowe, powinna była bowiem udzielić wnioskowanych informacji.
Skarżący przywołał treść art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził, że
na gruncie ustawy, obowiązek udostępnienia dotyczy informacji o "sprawach publicznych" i obciąża zasadniczo podmioty wykonujące "zadania publiczne",
z wyjątkami określonymi w art. 5.
Konstytucyjna gwarancja dostępu do informacji publicznej nie może ze swojej istoty prowadzić do zawężenia prawa podmiotów uprawnionych ani obowiązku podmiotów zobowiązanych w stosunku do zakresu wynikającego z ustawy. Nie jest prawidłowe stanowisko Giełdy, która poszukuje w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP normatywnych granic obowiązku udostępnienia informacji publicznej w postaci wykonywania przez dany podmiot zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Analogicznie, nie byłoby prawidłowe stanowisko odmawiające prawa do informacji publicznej osobom nie posiadającym obywatelstwa polskiego, ze względu na obywatelski charakter prawa ujętego w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP formułuje gwarancję dla obywateli. Stąd poszukiwać w nim ochrony mogą osoby chcące zrealizować przysługujące im prawo dostępu do informacji publicznej, a nie adresat tego obowiązku.
W ocenie Skarżącego stanowisko, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej wiąże Organ wyłącznie wówczas, gdy w swoim rozeznaniu wykonuje "zadania władzy publicznej", jest błędne ze względu na jasną treść art. 4
ust. 1 u.d.i.p. To ustawodawca zdecydował, które jednostki wykonują zadania publiczne w rozumieniu i na potrzeby tej ustawy, wymieniając w pkt 5 również osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów
o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis brzmi: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (...) 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.". Przepis natomiast nie brzmi: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są: (...) 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, o ile wykonują zadania publiczne".
W konsekwencji spółki, w których dominującą pozycję posiada Skarb Państwa, w tym Giełda, są na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami wykonującymi zadania publiczne, obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej.
Przesłanką przedmiotową obowiązku udostępnienia informacji jest jej związek ze "sprawami publicznymi" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Giełda w swojej odpowiedzi z [...] września 2024 r. skupiła się na wykazaniu braku ziszczenia przesłanki podmiotowej, co - jak wskazano wyżej - nie może być skuteczne biorąc pod uwagę jasną treść
art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Giełda nie wyjaśniła jednak, czy, i ewentualnie dlaczego, nie dotyczyć ma spraw publicznych informacja o przejęciu przez nią organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBOR i WIBID. Wnioskodawcy takiego uzasadnienia nie przekazano.
Skarżący dodał, że Giełda powołała się ponadto na tajemnicę przedsiębiorstwa swojego i Spółki. Nie towarzyszy temu jednak jakiekolwiek uzasadnienie uprawdopodobniające taki właśnie charakter dokumentów, o których udostępnienie się zwrócono. Skarżący zakwestionował, aby dokumenty te stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa Giełdy lub jej spółki zależnej.
W odpowiedzi na skargę Giełda podtrzymała stanowisko wyrażone
w kierowanych do Wnioskodawcy pismach, stanowiących reakcję na wniosek
o udostępnienie informacji publicznej.
Jak podano, ponieważ skarga na nieudzielanie informacji w trybie u.d.i.p. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej, a w ocenie Giełdy żadanie Wnioskodawcy takiej kategorii informacji nie dotyczy - o czym poinformowano w odpowiedzi na wniosek - uzasadnione jest odrzucenie przez Sąd skargi jako niedopuszczalnej, o co wniesiono.
Ponadto, u.d.i.p. nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" przedmiotową ustawą, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją.
W przypadku przyjęcia braku podstaw do odrzucenia skargi, wniesiono o jej oddalenie.
Wskazano, że wyrażony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej odnosi się m.in. do osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji
i konsumentów. Zdaniem Giełdy nie należy ona do wskazanej w tym przepisie kategorii podmiotów. Podzielono w tym zakresie wykładnię przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2498/161: "O pozycji dominującej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 184, z późn. zm.), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej - rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%."
Tym samym, skoro w niniejsze sprawie udział Skarbu Państwa w strukturze wewnętrznej Giełdy nie przekracza 40% (Skarb Państwa posiada 35,01% akcji), to Giełda nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Organ nie zgodził się z przyjętą przez Skarżącego wykładnią
art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., która odrzuca istnienie dwóch kryteriów (podmiotowego
i przedmiotowego) kwalifikacji danej informacji jako publicznej. Zdaniem Skarżącego sama kwalifikacja podmiotu jako osoby prawnej, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji
i konsumentów, przesądza o tym, że taki podmiot wykonuje zadania publiczne,
a wszelkie informacje, którymi dysponuje posiadają przymiot informacji publicznej.
Powołana wykładnia opiera się jednak wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu, w oderwaniu od wykładni systemowej i celowościowej i prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że każdy podmiot, w którym pozycję dominującą będzie pełnił Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego) będzie automatycznie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej niezależnie od tego, czy faktycznie wykonuje zadania publiczne i/lub działa w oparciu o środki publiczne. Bez wątpienia jednak nie taki był zamiar ustawodawcy przy regulowaniu analizowanej materii, a wykładnię taką dodatkowo należy uznać za sprzeczną z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraźnie prawo dostępu do informacji ogranicza do zakresu, w jakim podmioty w tym przepisie wskazane wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Organ wskazał też, że nie każde działanie organu władzy publicznej lub innego podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15 i stwierdził, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Ustawodawca wprawdzie nie skonstruował legalnej definicji "zadań publicznych", jednak pewną ich istotną cechą, którą można "wyciągnąć przed nawias" jest użyteczność dla ogółu społeczeństwa. Na kwestię zapewnienia obywatelom powszechnego i sprawiedliwego dostępu do pewnych podstawowych usług zwrócono również uwagę w ustawodawstwie unijnym, które posługuje się pojęciem "usług świadczonych w interesie ogólnym" (zob. Protokół nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, wprowadzony w Traktacie Lizbońskim). Przykładem takich usług mogą być: (i) usługi zaspokajające potrzeby społeczne w zakresie opieki zdrowotnej, opieki nad dziećmi, edukacji czy szeroko rozumianego bezpieczeństwa socjalnego; (ii) usługi szpitali świadczących opiekę medyczną, w tym usługi ratownictwa medycznego; (iii) usługi z zakresu energetyki, telekomunikacji, dostaw wody, gazu, energii elektrycznej czy transportu publicznego.
W ocenie Organu do tak zdefiniowanych usług, będących realizacją zadań publicznych nie sposób zaliczyć działalności realizowanej przez Giełdę, której przedmiotem jest przede wszystkim prowadzenie giełdy instrumentów finansowych, praw majątkowych lub innej działalności w zakresie organizowania obrotu takimi instrumentami, prawami lub towarami giełdowymi. Usługą świadczoną w interesie ogólnym i zadaniem publicznym nie jest również działalność podmiotu liczącego stawki stóp procentowych, obecnie - administratora wskaźników referencyjnych, regulowana przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1011 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych i zmieniające dyrektywy 2008/48/WE i 2014/17/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 596/2014. Bezpośrednim odbiorcą powyższych usług są inne podmioty finansowe.
Podkreślono, że Giełda nie prowadzi działalności w zakresie opracowywania wskaźników i nigdy nie ubiegała się o status administratora wskaźników referencyjnych. Działalność w zakresie pełnienia funkcji organizatora fixingu stawek referencyjnych WIBOR i WIBID razem z prawami i obowiązkami wynikającymi
z wnioskowanej przez Skarżącego umowy zawartej ze Stowarzyszeniem [...], Giełda przeniosła na Spółkę.
W zakresie dysponowania majątkiem publicznym przez Giełdę, wskazano
w szczególności, że będąc spółką akcyjną jest ona prywatną, odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną i jako taka samodzielnie jest podmiotem praw i obowiązków, w tym prawa własności. Nie ma wątpliwości, że państwową osobą prawną Giełda nie jest. Skarb Państwa, który był jej założycielem, w zamian za wniesiony do Giełdy kapitał objął jej akcje, uzyskując w zamian wynikające z nich prawa określone przepisami kodeksu spółek handlowych, w szczególności prawo głosu, prawo do dywidendy, prawo do majątku w przypadku jej likwidacji. W roku 2010 Skarb Państwa zbył w ofercie publicznej na rzecz prywatnych inwestorów większość swoich akcji,
w efekcie czego obecnie dysponuje tylko 35% kapitału zakładowego. Na odrębność majątku spółki od majątku Skarbu Państwa, nawet takiej w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1486/14.
Dodano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Pomijając aspekt braku charakteru publicznego wnioskowanej informacji, trudno – zdaniem Organu – uznać za nieuprawnioną odmowę udzielenia informacji w przypadku, gdy informacja ta jest przez Giełdę objęta tajemnicą, która podlega ścisłej ochronie zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym. Informacje zawarte w dokumentach objętych wnioskiem o udostępnienie opisują wynegocjowane przez strony warunki biznesowe, prawne i organizacyjne przejęcia funkcji organizatora fixingu. Informacje te nie należą do domeny publicznej i nie były ujawniane poza zakres niezbędny do zawarcia i realizacji umowy oraz kontaktów z organami nadzoru. Warunki biznesowe umowy, a w szczególności warunki finansowe, mają wartość gospodarczą.
Organ zwrócił również uwagę na prowadzoną przez Skarżącego własną zarobkową działalność zawodową. Jak stwierdził, przypuszczalnie Skarżący "Pan mec. R.J." całkowicie bezpodstawnie liczy, że otrzymane kopie dokumentów dostarczą mu jako pełnomocnikowi argumentów w "walce" z WIBOR-em, do której zachęca w celu pozyskania klientów. Tymczasem ustawa o dostępie
do informacji publicznej nie temu służy, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. o sygn. III OSK 4646/21: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb
w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.
W konkluzji Organ stwierdził, że z uwagi na niewykonywanie przez Giełdę zadań publicznych, zakres żądanych przez Wnioskodawcę informacji, który nie pokrywa się z pojęciem i istotą informacji publicznej, brak dysponowania przez Giełdę majątkiem publicznym oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa Giełdy, należało wnieść jak na wstępie.
Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z [...] grudnia 2024 r. oświadczyła, że wniesiona skarga jest skargą na bezczynność Organu.
Pismem z dnia Sąd zwrócił się do GPW o nadesłanie w postaci oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów:
1) umowy zawartej w dniu [...] października 2016 r. ze Stowarzyszeniem [...] w sprawie - przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR,
2) oferty złożonej przez Stowarzyszenie [...] co do zawarcia powyższej umowy,
3) oświadczenia GPW co do przyjęcia powyższej oferty.
W dniu [...] kwietnia 2025 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu Giełda wskazała,
że nie ma możliwości udostępnienia Sądowi żądanych dokumentów z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Giełda wyjaśniła, że objęcie tajemnicą wnioskowanych dokumentów wynika z prywatnego i komercyjnego charakteru ustaleń pomiędzy prywatnymi podmiotami tj. Giełdą i Stowarzyszeniem [...], w sprawie przejęcia organizacji fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR. Informacje zawarte w umowie odnoszą się m.in. do warunków finansowych, organizacyjnych i prawnych przejęcia funkcji organizatora fixingu, stanowiącego również nabycie przez GPW praw do organizacji fixingu, związanej z tym dokumentacji, praw własności intelektualnej i określenie zasad dalszej współpracy. Informacje zawarte w ofercie i odpowiedzi na ofertę odzwierciedlają proces negocjacji powyższych warunków, w tym warunków finansowych. Powyższe informacje w żadnym stopniu nie dotyczą spraw publicznych, a ich ujawnienie mogłoby mieć dla GPW i [...] negatywne konsekwencje. GPW informowała publicznie o zawarciu umowy, ale nigdy nie ujawniała jej treści. Należy przy tym zauważyć, że nawet obecnie w świetle obowiązującego od 2018 r. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1011 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszu inwestycyjnego, które nakłada na administratora wskaźników szereg obowiązków informacyjnych, treść umowy nie podlegałyby podaniu do publicznej wiadomości.
W opinii Giełda , uczynienie zadość zarządzeniu Sądu, spowoduje, że Skarżący uzyska dostęp do dokumentów, o których ujawnienie sprawa się toczy, bez orzeczenia Sądu, ale w ramach dostępu do akt sprawy.
Mając powyższe na uwadze, GPW nie widzi możliwości przekazania Sądowi żądanych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; p.p.s.a.) , sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt
1 – 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udostępnienie żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W sytuacji gdy organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, właściwym tokiem postępowania jest wskazanie wnioskodawcy organu będącego w posiadaniu danej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Przechodząc do oceny, czy Giełda Papierów Wartościowych jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej należy wskazać na art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Konstrukcja przedmiotowego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze – podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21, 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21, 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 325/23).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 1615/24 Skarb Państwa ma w Giełdzie Papierów wartościowych w [...] S.A. pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Pojęcie pozycji dominującej zostało w u.o.k.k. zdefiniowane w art. 4 pkt 10, zgodnie z którym pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przedmiotowe pojęcie odnosi się do pozycji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dalej, zauważyć należy, że przepisy u.o.k.k. wyróżniają także "dominację" w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem "przedsiębiorcy dominującego", czyli takiego, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 4 u.o.k.k., przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzy w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami (art. 4 pkt 4 lit. a u.o.k.k.). W konsekwencji przyjąć należy, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyrok NSA z dnia: 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 oraz 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21).
Z informacji dostępnych na stronie internetowej GPW wynika, że według stanu na dzień [...] lutego 2021 r. Skarb Państwa posiada w niej 35,01% akcji. Akcje, w których posiadaniu jest Skarb Państwa są to akcje uprzywilejowane, które dają 51,80% głosów na walnym zgromadzeniu. Z kolei na dzień [...] kwietnia 2018 r. Skarb Państwa posiadał w Spółce 35% akcji uprzywilejowanych, co dawało 51,76% głosów na walnym zgromadzeniu.
Resumując Skarb Państwa ma w Spółce Akcyjnej Giełda Papierów Wartościowych pozycje dominująca, tak więc Giełda obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej.
Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (vide: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). "Informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. (...) zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów" (wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3617/21 Naczelny Sąd Administracyjny wraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada.
W ocenie Sądu z odpowiedzi udzielanych przez Giełdę wynika, że treść pytań zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie stanowi informacji publicznej z drugiej jednak strony Giełd stara się wykazać, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa(odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2024 r. (k.11). Tak więc odpowiedź na wniosek skarżącego jest co najmniej nie jednoznaczna.
Konieczne jest więc rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W ocenie Sądu informacje związane z organizacją fixingu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR stanowią informacje publiczną ponieważ Skarb Państwa ma w Spółce Akcyjnej Giełda Papierów Wartościowych pozycję dominującą i w takiej Spółce nie da się wyodrębnić zadań publicznych i nie publicznych. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
WIBOR zostały jednoznacznie uregulowane Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2026/1011 z dnia 8 czerwca 2016r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych i zmieniające dyrektywy 2008/48/WE i 2014/17/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 596/2014 (zwanego dalej "BMR"). W ocenie Sądu podkreślić również należy, że w Polsce kluczowym wskaźnikiem referencyjnym jest wskaźnik referencyjny WIBOR. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, w szczególności dla konsumentów będących stronami umów kredytów hipotecznych, ustalanie stawek WIBOR jest "zadaniem publicznym". Tak więc należy uznać, że również informacje dotyczące organizacji Fixingu stawek referencyjnych WIBOR stanowią informacje publiczną.
WIBID to referencyjna wysokość oprocentowania lokat na polskim rynku międzybankowym. Wyznaczana jest jako średnia arytmetyczna wielkości oprocentowania podawanych przez banki działające w Polsce, które są uczestnikami panelu stawek referencyjnych WIBID i WIBOR, po odrzuceniu wielkości skrajnych. Innymi słowy jest to roczna stopa procentowa, jaką banki zapłacą za środki przyjęte w depozyt od innych banków. Referencyjna stopa procentowa – stopa procentowa służąca za podstawę do obliczania wszelkich stosowanych odsetek i pochodząca z publicznie dostępnego źródła. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, ustalanie stawek WIBID jest "zadaniem publicznym". Tak więc należy uznać ,że również informacje dotyczące organizacji Fixingu stawek referencyjnych WIBID stanowią informacje publiczną.
Uznanie, żądanych przez Skarżącego informacji za informacje publiczną nie neguje zastosowania wobec tych informacji wyłączeni przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczająca błędna ocena wniosku przez organ.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 597 zł odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi - 100 zł, wynagrodzenia radcy prawnego - 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł