II SAB/Wa 70/24

II SAB/Wa 70/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. P. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. zwrócił się wraz z G. S. do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie sporządzonego przez niezależnego doradcę raportu z wyceny akcji spółki I. S.A. z siedzibą w [...]. W odpowiedzi w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. A. S.A. poinformowała wnioskodawców, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
W dniu 22 grudnia 2023 r. wnioskodawcy wnieśli do organu o udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 10 dni lub o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący podniósł, że pismo to pozostało bez odpowiedzi.
Zdaniem skarżącego, żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem wycena wartości akcji spółki jest sprawą publiczną bez względu na pierwotny cel jej powstania. Działalność A. S.A. w tym zakresie powinna być transparentna.
W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu swojego stanowiska spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r., zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i dlatego nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Dokument, którego dotyczy wniosek, został sporządzony na wewnętrzne potrzeby Zarządu A. S.A. i odpowiedniego biura funkcjonującego w strukturze spółki. Dokument ten zawiera wycenę hipotetycznej wartości spółki prawa handlowego (I. S.A.) i jest dokumentem wewnętrznym, który nie zawiera informacji o charakterze publicznym.
Ponadto, spółka stwierdziła, że treść skargi oraz załączników do niej prowadzi do konstatacji, iż A. S.A. prawidłowo uznała, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej - również z uwagi na nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej (jeśli przyjąć, z czym nie zgadza się A. S.A., iż, co do zasady, dokument obejmujący wycenę akcji I. można uznać za dokument obejmujący informację publiczną). Z treści skargi wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący wywiódł swoje żądanie w związku ze swoją osobistą sytuacją jako akcjonariusza, swoistym "sporem" dotyczącym I. i sytuacji w tej spółce. Skarżący jest więc zainteresowany pozyskaniem informacji we własnym, prywatnym interesie. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może natomiast służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach "sporu" z A. S.A.
W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika odpisu aktualnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, jedynym akcjonariuszem Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. jest Skarb Państwa. Jak zauważył ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2281/16 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. wykonuje zadania publiczne, co wynika wprost z przedmiotu jej działalności ujawnionego w KRS, jak choćby: zarządzanie mieniem i udziałami Skarbu Państwa na zlecenie organów państwowych; udział w tworzeniu przez organy państwowe oraz samorządowe prawnych i instytucjonalnych rozwiązań dla dalszej transformacji gospodarki; wspieranie procesów restrukturyzacji przedsiębiorstw, między innymi w ramach pomocy finansowej, szkoleniowej i organizacyjnej.
Nie budzi zatem wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżony podmiot, że A. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy wnioskowana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżonej spółki, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, bowiem jego przedmiotem jest treść dokumentu o charakterze wewnętrznym.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią zasadniczo taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. dotyczył raportu z wyceny akcji spółki I. sporządzonego przez niezależnego doradcę. Jak wynika z oświadczenia spółki, niekwestionowanego przez skarżącego, raport ten został sporządzony na potrzeby zarządu spółki A. S.A.
Organ w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 22 grudnia 2023 r. zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko organu.
W ocenie Sądu to, że informacja dotycząca wyceny wartości akcji spółki, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jako dotycząca majątku publicznego, może zostać uznana za informację publiczną, nie oznacza, że informację publiczną stanowić będą wszystkie dokumenty, które zostały wykorzystane w procesie dokonywania takiej wyceny. Przygotowany przez niezależnego doradcę raport, którego udostępnienia domagał się skarżący, stanowił jedynie jeden z elementów służących zajęciu przez Agencję stanowiska w sprawie wartości akcji spółki I. S.A., a następnie podjęciu przez A. S.A. odpowiednich działań w ramach sprawowania zarządu nad majątkiem publicznym. Przygotowujący ww. raport niezależny doradca nie działał w tej sprawie w sposób władczy, a przygotowany przez niego dokument mógł mieć jedynie charakter pomocniczy, nie był skierowany do podmiotów zewnętrznych i jako taki nie stanowił informacji publicznej.
Skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz był jedynie zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Organ w rozpoznawanej sprawie ten obowiązek wypełnił w ustawowym terminie.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Agencji Rozwoju Przemysłu w dniu 12 grudnia 2023 r. Organ był zatem zobowiązany, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do udzielenia odpowiedzi do dnia 27 grudnia 2023 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r., stwierdzając, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest to dokument wewnętrzny.
W ocenie Sądu, należy uznać, że przytoczona odpowiedź organu stanowi realizację obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie można zarzucić organowi bezczynności w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.