II SAB/Wa 70/19

II SAB/Wa 70/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1809/21 - Wyrok NSA z 2022-09-20
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 187 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1330
art. art. 1 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 149 par. 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej (punkt 1 - 4) 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpatrzenia wniosku K.B. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz K.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan K. B. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego (zwanego dalej organem/NBP) polegającą
na nieudzieleniu odpowiedzi na pytania 1-4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r.
o udostępnienie informacji publicznej.
W zawiązku z informacjami medialnymi, że NBP złożył do sądu wnioski
o zabezpieczenie roszczenia o ochronę dóbr osobistych zmierzające do zakazania rozpowszechniania wypowiedzi łączących Prezesa NBP z tzw. aferą KNF, działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.; zwaną dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Prezesa NBP, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych.
Zadał następujące pytania:
1) Ile wniosków o zabezpieczenie zostało przygotowanych?
2) Których publikacji prasowych dotyczą wnioski o zabezpieczenie?
3) Ilu prawników NBP zostało zaangażowanych do przygotowania wniosków o zabezpieczenie?
4) Czy wnioski te przygotowane były w ramach pracy świadczonej
na rzecz NBP?
5) Jaki koszt w związku z powyższym poniósł Narodowy Bank Polski?
W ocenie skarżącego pytania dotyczą informacji publicznych, które powinny być opinii publicznej udostępnione. Powołując się na doktrynę wskazał, że intencją
i założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Jego zdaniem wszystko, co wiąże się bezpośrednio
z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną.
[...] grudnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Gabinetu Prezesa NBP, poinformował, że w ocenie NBP odpowiedzi na zadane pytania (poza pytaniem 5) nie mają waloru informacji publicznych. Powołał się na ogólny dorobek judykatury i doktryny.
Skarżący nie podzielił tego stanowiska i wniósł skargę na bezczynność Prezesa NBP polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na pytania 1-4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jego zdaniem, jeżeli NBP występuje do sądu z jakimkolwiek roszczeniem dotyczącym ochrony swoich dóbr osobistych, to opinia publiczna ma prawo o tym wiedzieć. Jeśli NBP w ramach tego postępowania formułuje wnioski o zabezpieczenie, to także taka informacja jest informacją o sprawach publicznych. Jest to tym bardziej istotne, że złożone przez NBP wnioski o zabezpieczenie w istocie dążą do ograniczania wolności prasy. Wskazał, że informacje o tym, czy wszczynane przez NBP postępowania sądowe są prowadzone przez prawników świadczących pracę dla NBP - w ramach ich obowiązków - czy też poza nimi, ewentualnie czy są prowadzone przez zewnętrznych prawników, mają także walor informacji publicznych. Są to informacje zmierzające do ustalenia, czy NBP wydatkuje dodatkowe środki na te cele, a jeśli tak to jakie. Nie może być mowy o tym, by informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych na obsługę prawną NBP, były przed społeczeństwem ukrywane.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w ustawowym terminie, udostępnił skarżącemu informacje mające charakter informacji publicznej oraz poinformował skarżącego, że w pozostałym zakresie informacje, których się domaga, nie stanowią informacji publicznej. Jego zdaniem, nie doszło do bezczynności organu, bowiem skarżącemu udzielono odpowiedzi, z której wynika jednoznacznie, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p.
Organ wskazał, że w skardze znajdują się jedynie ogólne wywody na temat charakteru informacji publicznej, a także stwierdzenia, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (a w konsekwencji stanowi ją treść kierowanych do sądu pism procesowych), oraz że opinia publiczna ma prawo wiedzieć, że organ obowiązany do udostępniania takiej informacji występuje do sądu z jakimkolwiek roszczeniem dotyczącym ochrony swoich dóbr osobistych i czy w ramach tego postępowania zostały sformułowane wnioski o zabezpieczenie.
W tym stanie rzeczy organ uznał jak wyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.),
a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest
w granicach sprawy.
Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadzał się do tego, czy organ administracyjny pozostawał w bezczynności
w zakresie udzielenia skarżącemu informacji odnośnie do pytań sformułowanych
w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznych.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie
ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób
i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu
i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych
w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową,
o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa
do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.
Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi
do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOIS), dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego,
a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie"
(por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem
w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej
to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP,
tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów,
w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.
Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe.
Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie
o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca
1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną
w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy
o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2
w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego
z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).
Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie
do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Istotą pytania skarżącego jest dostęp do informacji będących przedmiotem pism procesowych adresowanych przez organ do sądu, wniesionych w konkretnych sprawach oraz sporządzonych wyłącznie na ich potrzeby. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreśla, że informacją publiczną jest "niewątpliwie także treść kierowanych do sądu pism procesowych".
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012 r., I OSK 896/12, wydanym w sprawie, której przedmiotem żądania było udostępnienie kserokopii wszystkich pozwów i skarg z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna
w podanym we wniosku okresie, w którym NSA wyraził pogląd, że "(...) pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. (...) pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu {...)".
W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że pisma procesowe wnoszone
w indywidualnych sprawach nie są dokumentami, który podlegają udostępnieniu przez strony postępowania w trybie u.d.i.p. - niezależnie od ich statusu jako podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej - to również treść tych pism nie jest nośnikiem takiej informacji.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej lub nie wskazuje, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się także, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. NBP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Zdaniem Sądu, żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, dotyczyła bezpośrednio funkcjonowania i trybem działania podmiotu, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Do dnia wniesienia skargi na bezczynność przez skarżącego, NBP nie podjął żadnych działań w sprawie wniosku skarżącego (z wyjątkiem przekazania informacji żądanej w pkt.5, która już została udostępniona).
Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego i stwierdzenia bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność nie była rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "przekroczenie" musi być znaczące i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia i wywoływać - niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa - skutki społeczne lub indywidualne.
W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego skarżącego. Stwierdzona bezczynność organu nie była – zdaniem Sądu – przejawem złej woli, a wynikała przede wszystkim – jak podał organ w odpowiedzi na skargę - z nieprawidłowości w funkcjonowaniu wewnętrznego systemu obiegu informacji. Nie sposób uznać, by bezczynność NBP wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.