II SAB/Wa 697/23

II SAB/Wa 697/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pocztę Polską S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. (dalej: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Poczta Polska", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2023 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", M. M. zwrócił się do Poczty Polskiej o udostępnienie informacji jakie rejony obsługują poszczególne placówki pocztowe (może być to np. wykaz ulic) w województwie [...]. Wskazał jednocześnie, że dostępna na stronie internetowej wyszukiwarka pozwala jedynie wyszukać pobliskie placówki, nie pozwala natomiast odnaleźć, która z nich obsługuje dany adres.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] października 2023 r. Poczta Polska poinformowała, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zakres wnioskowanych danych dotyczy bowiem spraw organizacyjnych oraz technicznych operatora. Informacje z zakresu wewnętrznej bazy danych Poczty Polskiej, tj. Ewidencji Jednostek Pocztowych, wykorzystywane są przez Spółkę na potrzeby wewnętrznych procesów operacyjnych i technologicznych operatora, w szczególności jako dane do systemów informatycznych jakimi Spółka posługuje się realizując zadania publiczne. Stanowią one istotny element opracowania tras chodu służby doręczeń, co w konsekwencji przedkłada się na kształtowanie bezpieczeństwa pracowników Poczty Polskiej.
Nadto Poczta Polska wskazała, że gdyby intencją prawodawcy było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności podmiotu zobowiązanego, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy też "technicznym", to dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich pracy. Z tego też względu wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie cytowanej ustawy.
Jednocześnie Poczta Polska poinformowała, że udostępniony został Oficjalny Spis Pocztowych Numerów Adresowych dostępny na stronie operatora: https://www.poczta-polska.pl/spis-pna/, a wyszukiwarka placówek pocztowych, która pozwala odnaleźć na terenie Polski wszystkie dostępne punkty obsługi Klientów Poczty Polskiej dostępna jest na stronie: https://placowki.poczta-polska.pl/wyszukiwarka placówek pocztowych. Ponadto w placówkach Poczty Polskiej S.A oraz na stronie internetowej Spółki: https://www.poczta-polska.pl/akty-prawne/ znajduje się Regulamin dostępu operatorów pocztowych do systemu kodów pocztowych identyfikujących obszary doręczeń, który określa zasady dostępu operatorów pocztowych do systemu kodów pocztowych identyfikujących obszary doręczeń.
Pismem z dnia [...] października 2023 r. M. M. wniósł skargę na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o:
- stwierdzenie, że Poczta Polska dopuściła się bezczynności,
- zobowiązanie Poczty Polskiej do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- zasądzenie od Poczty Polskiej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Poczta Polska jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem realizuje ważne zadania publiczne (jako operator wyznaczony zgodnie z ustawą Prawo pocztowe), a ponadto gospodaruje majątkiem publicznym jako Spółka będąca w całości własnością Skarbu Państwa.
Wskazał, że informacja o zasięgu terytorialnym poszczególnych placówek dotyczy bezpośrednio trybu działania w zakresie wykonywania zadań publicznych, tj. informacji bezpośrednio wskazanej w artykule 6 u.d.i.p. Z usług Poczty Polskiej korzysta każdy mieszkaniec i każda jednostka organizacyjna prowadząca działalność w Polsce. O ile struktura Poczty jest czytelna w małych gminach (obsługiwanych przez
jedyną placówkę w siedzibie gminy albo w sąsiednim miasteczku), o tyle w miastach nie ma w ogóle możliwości ustalenia, która z placówek jest odpowiedzialna za realizowane w danym miejscu usługi. W przypadku zastrzeżeń co do jakości usług, brak informacji w tym zakresie utrudnia podjęcie działań.
Zdaniem Skarżącego stanowisko Poczty Polskiej, zgodnie z którym wnioskowana informacja jest informacją "wewnętrzną i techniczną" jest błędne. Placówki Poczty Polskiej są jednostkami załatwiającymi sprawy i obsługującymi klientów, dostępnymi publicznie dla każdej zainteresowanej osoby. Realizują zadania ukierunkowane na zewnątrz, tj. na obywatela i przedsiębiorcę, a nie na wewnętrzne procesy, magazyny czy sortownie. Zasięg terytorialny placówek Poczty Polskiej odpowiada właściwości miejscowej organów władzy publicznej, która jest jawna. Ponadto Poczta Polska jest spółką Skarbu Państwa, zatem w imię konstytucyjnej zasady jawności i transparentności życia publicznego powinna udostępniać informacje, które pozwalają oceniać jej działalność, organizację i gospodarność. Nieudostępnianie przez Pocztę Polską informacji o zasięgu terytorialnym placówek czyni niemożliwą obywatelską kontrolę Spółki co do celowości i prawidłowości podejmowanych decyzji w zakresie realizowanych zadań publicznych i gospodarowania publicznym mieniem.
W odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", z uwagi na niezłożenie ponaglenia przed wniesieniem skargi, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Poczta Polska wskazała, że Skarżący, pomimo obowiązku wynikającego z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie złożył ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Ponadto podniosła, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony w sytuacji, gdy Poczta Polska pismem z dnia [...] października 2023 r., tj. z zachowaniem 14-dniowego, ustawowego terminu, udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2023 r. Zaznaczyła przy tym, że wniosek dotyczył informacji o charakterze organizacyjnym i technicznym, które nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W związku z tym w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok np. NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; CBOSA). Ustalony w ww. przepisie wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że przepisy te nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym - w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej - brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Przechodząc do oceny merytorycznej Sąd stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej (podmiotu zobowiązanego w trybie u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p. bądź art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Poczta Polska jest podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest bowiem spółką, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. z 2020 r. poz. 2064) oraz wydruk z KRS Spółki dołączony do odpowiedzi na skargę). W związku z tym przyjąć należy, że Poczta Polska S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1718/21; CBOSA).
Ponadto Poczta Polska wykonuje zadania publiczne. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" przedmiotem działalności gospodarczej Spółki jest: 1) prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług pocztowych; 2) emisja, wprowadzanie i wycofywanie z obiegu znaczków pocztowych, kartek pocztowych oraz kopert z nadrukowanym znakiem opłaty pocztowej; 3) wykonywanie innych usług przy wykorzystaniu potencjału technicznego i kadrowego Spółki, w tym w zakresie prenumeraty prasy, kolportażu prasy i wydawnictw, filatelistyki; 4) świadczenie usług finansowych i wykonywanie czynności z nimi związanych; 5) pośrednictwo w wykonywaniu usług finansowych, w tym czynności bankowych; 6) świadczenie usług logistycznych, a w szczególności przewóz przesyłek towarowych oraz ich konfekcjonowanie i magazynowanie.
Poczta Polska pełni funkcję operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), tj. operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych. Zatem działalność Poczty Polskiej przynależy do sfery publicznej i jest realizowana przy wykorzystaniu majątku publicznego.
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji i zasadach funkcjonowania.
W związku z powyższym informacja objęta wnioskiem z dnia [...] września 2023r. jest informacją publiczną. Informacja o tym, "jakie rejony obsługują poszczególne placówki pocztowe (może być to na przykład wykaz ulic) w województwie [...]", jest informacją o organizacji przedsiębiorstwa Poczta Polska, a dokładnie o organizacji placówek Poczty Polskiej na terenie ww. województwa. Dane dotyczące zasięgu terytorialnego placówek pocztowych świadczących usługi w obrębie ww. województwa wskazują również na sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa na jego terenie.
Wnioskowana informacja posiada zatem walor informacji publicznej.
Sąd nie podziela stanowiska Poczty Polskiej, zgodnie z którym wniosek Skarżącego nie stanowi informacji publicznej, bowiem dotyczy "wewnętrznej" czy też "technicznej" organizacji pracy Poczty Polskiej.
Z wyjaśnień organu wynika, że wnioskowane dane stanowią część bazy danych Poczty Polskiej, tj. Ewidencji Jednostek Pocztowych, i są wykorzystywane jako dane do systemów informatycznych wykorzystywanych przez Spółkę w celu realizacji zadań publicznych. Nadto dane te stanowią istotny element tras chodu służby doręczeń, co przekłada się na kształtowanie bezpieczeństwa pracowników tej służby.
Wyjaśnienia Poczty Polskiej są nieprzekonujące, a w istocie niezrozumiałe. Nie wynika z nich z jakich względów informacja o zasięgu terytorialnym placówki pocztowej (np. o nazwach ulic położonych w obrębie placówki świadczącej usługi pocztowe) stanowi "informację wewnętrzną" (techniczną) niepodlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno zgodzić się z poglądem Poczty Polskiej, że sam fakt zamieszczenia informacji objętych wnioskiem w Ewidencji Jednostek Pocztowych powoduje, że dane te mają "wewnętrzny", a nie publiczny charakter (w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacja o zasięgu terytorialnym placówki pocztowej ma publiczny charakter w tym znaczeniu, że dotyczy organizacji podmiotu świadczącego usługi użyteczności publicznej dla określonej części społeczeństwa, a sam fakt wykorzystywania takich informacji do "wewnętrznych procesów operacyjnych i technologicznych" Spółki nie powoduje, że informacja ta traci taki właśnie publiczny charakter.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie posługuje się pojęciem "informacji wewnętrznej". Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (zgodnie z którym dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy) wypracowana została definicja dokumentu urzędowego. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu "na zewnątrz", a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; publ. CBOSA).
Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; publ. j.w.). Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są m.in.: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego, dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu, wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19; z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5258/21; publ. j.w.).
Skarżący nie wnioskował o udostępnienie dokumentu wewnętrznego, ani danych "wewnętrznych" w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Nie wnioskował również o informacje dotyczące procedur opracowywania tras chodu służby doręczeń. Niezrozumiała w istocie jest odpowiedź organu odwołująca się do informacji wewnętrznych o jakie miałby wnioskować Skarżący. Z odpowiedzi organu można by wnioskować, że żądana informacja stanowi rodzaj informacji prawnie chronionej (ze względu na bezpieczeństwo pracowników służby doręczeń), jednakże w takiej sytuacji Poczta Polska powinna zakwalifikować żądaną informację jako publiczną, a następnie rozważyć, czy dostęp do takiej informacji jest ograniczony ze względu na dobra prawnie chronione np. tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tego jednak, jak wynika z akt sprawy, nie uczyniła.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Poczta Polska pozostaje w stanie bezczynności, bowiem do dnia wyrokowania nie udostępniła wnioskowanej informacji publicznej, nie wydała też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z tych względów Sąd zobowiązał Pocztę Polską do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stwierdzając bezczynność Poczty Polskiej Sąd ocenił, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu była skutkiem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tego typu uchybienie nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Rozpoznając sprawę ponownie Poczta Polska uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Zważy, że co do zasady wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w sposób i formie określonej we wniosku chyba, że dostęp do informacji jest ograniczony z powodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p.
Uwzględni również fakt, że informacja publiczna może mieć zarówno charakter informacji prostej jak i przetworzonej. Przy czym informacja prosta to informacja posiadana przez podmiot zobowiązany w formie gotowej do udostępnienia, natomiast przetworzona to taka, której udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). W ten sposób żądana informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; publ. j.w.).
W przypadku gdy podmiot zobowiązany uznaje, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona, powinien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. o wykazanie w zakreślonym terminie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie - w zależności do uzyskanej odpowiedzi - podjąć dalsze czynności na gruncie u.d.i.p.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.