II SAB/Wa 693/18

II SAB/Wa 693/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2024/21 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 13, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6, art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska- Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dopuściła się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. M. P. (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z [...] marca 2018r., wysłanym pocztą elektroniczną, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm. – zwana dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (zwana dalej: "KRPIIB") o udostępnienie kopii umów zawartych przez samorząd zawodowy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z kancelarią radcy prawnego K. Z. (zwana dalej: "Kancelarią").
2. KRPIIB wezwał Skarżącego pismem z [...] kwietnia 2018r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017r., poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 3 ust. 1 u.d.i.p., do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
3. Skarżący w piśmie z [...] października 2018r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRPIB w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i wniósł w o: a) zobowiązanie KRPIIB do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, b) ukaranie organu grzywną, c) zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, a działanie KRPIIB jest przejawem złej woli i wykorzystywaniem uprzywilejowanej pozycji. Działanie KRPIIB jest z góry nastawione na nieudzielenie informacji publicznej. Kopii umowy nie można zaklasyfikować jako informacji przetworzonej. Informacja publiczna przetworzona, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1068/15, to taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja publiczne przetworzona jest to informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych, jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chroniona) znacznej ilości dokumentów. Kopia umowy z Kancelarią, nie klasyfikuje się jako informacja przetworzona. KRPIB, zgodnie z budżetem przeznacza rocznie na koszty obsługi prawnej i ekspertyz 550 000 zł.
Skarżący podniósł ponadto, że skoro KRPIIB zaklasyfikował wnioskowane informacje jako informację publiczną przetworzoną, to winien zastosować art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a obowiązku wezwania do wykazania przesłanki w nim wyrażonej nie przewidziano wprost, natomiast przesądzono jednoznacznie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie ustosunkuje się do ww. wezwania, powinien sam dokonać analizy istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, a następnie albo udostępnić informację publiczną albo wydać decyzję odmawiającą jej udostępnienia (stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W przeciwnym razie wnioskodawca nie miałby dalszej możliwości zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego.
Obowiązek KRPIIB odnośnie wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (po zaklasyfikowaniu informacji jako informacji publicznej przetworzonej) nie pociąga za sobą jednocześnie obowiązku uzasadnienia tejże przesłanki przez zainteresowanego. Skarżący może ustosunkować się do takiego pisma, ale może je pozostawić bez odpowiedzi (narażając się na ryzyko wydania rozstrzygnięcia administracyjnego). Podmiot zobowiązany na gruncie postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie ma możliwości pozostawienia wniosku Skarżącego bez rozpoznania, bo przepisy k.p.a. stosuje się w trybie dostępu do informacji publicznej jedynie do wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma obowiązek jego rozpoznania - udostępnienia informacji, w określonych przypadkach przekazania pisma do wnioskodawcy bądź odmowy udostępnienia informacji publicznej, przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania skutkuje powstaniem stanu bezczynności po stronie podmiotu zobowiązanego.
4. KRPIIB w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
KRPIIB, ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdziła, że ww. wniosek Skarżącego zawierał żądanie udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, więc wezwano Skarżącego, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą materialnoprawnych konsekwencji. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest kompletny i organ na jego podstawie będzie mógł udzielić bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej. Wniosek Skarżącego był niekompletny, gdyż nie zawierał wskazania na interes publiczny w ich uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, podmiot zobowiązany, informując wnioskodawcę o przetworzonym charakterze informacji winien wezwać wnioskodawcę do wykazania istnienia ww. interesu. Jeśli organ zakreślił wnioskodawcy termin dla wykazania omawianej okoliczności i wskazał rygor, jaki zastosuje w razie braku odpowiedzi (np. rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania), po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu może zastosować wskazany rygor i poinformować wnioskodawcę o powyższym kroku. Zgodnie z art. 3 ust 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przeciwieństwie do informacji prostej, przy której od osoby chcącej ją uzyskać nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania, że jej uzyskanie jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący uchybił temu obowiązkowi. Udostępnienie informacji objętych ww. wnioskiem wymagałoby kwerendy archiwalnej za okres 16 lat działalności KRPIIB i związane byłoby z istotnym zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez organ. W konsekwencji informacja publiczna miała charakter informacji publicznej przetworzonej. Współpraca z Kancelarią sięga rozpoczęcia działalności KRPIIB. Udzielenie informacji wskazanych we wniosku ma bardzo szeroki zakres i wymaga znacznego nakładu pracy pozostającego nie tylko w konieczności odnalezienia i zeskanowania dokumentów, ale również we wspomnianej animizacji oraz stworzenia zestawień, których organ nie posiada. Wykonanie ww. czynności mogłoby się także zakończyć odmową udzielenia informacji, ze względu na ochronę informacji nie podlegających ujawnianiu.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
1. Skarga jest zasadna.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwana dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Sąd skargę na bezczynność rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od [...] sierpnia 2015r. obowiązuje bowiem art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1 – art. 2 u.d.i.p., które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).
Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
3. Skarżący w rozpatrywanej sprawie sformułował wobec KRPIIB zarzut bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej - kopii umów zawartych przez samorząd zawodowy - KRPIIB z Kancelarią.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. władze publiczne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z ww. przepisu wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi. Ww. przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m. in. o działalności organów samorządu zawodowego.
Polska Izba Inżynierów Budownictwa jest organem samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2016r., poz. 1725 ze zm., zwana dalej: "u.s.z.a.i.b.") samorząd zawodowy inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa. KRPIIB wykonuje też zadania publiczne w zakresie objętym żądaniem.
Pojęcie "zadania publiczne", jest sformułowaniem szerokim i pojemnym. Najogólniej rzecz ujmując, zadania takie charakteryzują się użytecznością dla wszystkich obywateli Państwa. Dotyczą dobra powszechnego, w zakresie sfery innej, niż sfera prywatna. Jedną z takich sfer publicznych, jest tworzenie ładu przestrzennego w drodze projektowania obiektów budowlanych. Wykonywanie zawodu inżyniera budownictwa, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.z.a.i.b., polega na projektowaniu obiektów budowlanych, ich realizacji, nadzorze nad procesem ich powstawania, utrzymaniu tych obiektów oraz na edukacji w tym zakresie. Inżynierowie budownictwa wykonują więc zadania, w których obrębie znajduje się materia dobra powszechnego, a więc mającego charakter dobra publicznego. Za trafnością ww. konkluzji przemawia również to, że wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 u.s.z.a.i.b.). Działania samorządu inżynierów budownictwa, polegające na zrzeszaniu inżynierów budownictwa i na nadawaniu i pozbawianiu uprawnień budowlanych, noszą znamiona zadań publicznych.
Tym samym KRPIIB był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 2093/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Sąd w związku z tym, uznał, że informacje objęte ww. wnioskiem Skarżącego stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ww. wniosek Skarżącego podlegał więc rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Wnioskowane informacje dotyczyły szeroko rozumianej sfery informacji publicznej. Wątpliwości w tym zakresie nie zgłaszała ponadto pytana KRPIIB. Wręcz przeciwnie, w piśmie z [...] kwietnia 2018r., skierowanym do Skarżącego, przyznała tę okoliczność pisząc o "informacji publicznej przetworzonej".
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także jest to, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Osoba zainteresowana uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią dokumentów lub choćby przez wydanie kserokopii dokumentów. Wnioskodawca określa więc formę, w jakiej będą mu udostępnione żądane informacje. Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może:
- udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.),
- powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.),
- udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.),
- odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.),
- powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,
- powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.
Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form.
Kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie było więc to, w jaki sposób winna zachować się KRPIIB w odniesieniu do wniosku Skarżącego, po stwierdzeniu, że dotyczył on informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a Skarżący nie udzielił odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2018r. do Niego skierowane.
W ocenie Sądu w razie braku reakcji Skarżącego na ww. żądanie KRPIIB powinna wydać decyzję administracyjną, na mocy której odmówiłaby udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wobec nie wykazania przez Skarżącego, że uzyskanie spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy KRPIIB w ww. wezwaniu zakreśliła Skarżącemu termin na wykazanie ww. interesu publicznego i wskazała rygor, jaki zastosuje w razie braku odpowiedzi (np. rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania), po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, powinna podjąć jedną z ww. czynności, włącznie z wydaniem decyzji, w której odmówiłaby udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). KRPIIB uchybiła ww. obowiązkom. Nie skierowała bowiem do Skarżącego ani żadnego pisma, które wyjaśniałoby sprawę ani nie wydała decyzji administracyjnej, na mocy której odmówiłaby udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wobec nie wykazania przez Skarżącego, że uzyskanie spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe wskazuje, że KRPIIB dopuściła się bezczynności w odniesieniu do wniosku Skarżącego.
Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. NSA w wyroku z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Okoliczność ta zachodziła w sprawie, gdyż KRPIIB przez niemal sześć miesięcy nie zareagowała na ww. wniosek Skarżącego, co uzasadniało przyjęcie, że proces bezczynności ww. organu samorządu zawodowego był długotrwały. Uwzględniając ten czas oraz przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej adekwatne w sprawie jest wymierzenie KRPIIB grzywny w wysokości 500 zł. Na wysokość grzywny wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że adresat wniosku - KRPIIB - jest organem, ale wyłącznie w znaczeniu funkcjonalnym Bezczynność, jakiej dopuściła się KRPIIB, nie była więc wynikiem złej woli, a raczej przejawem znikomego doświadczenia w materii uregulowanej tematyką u.d.i.p. Sąd wymierzając KRPIIB grzywnę miał też na względzie długość okresu bezczynności organu samorządu zawodowego, który, co do zasady, o czym mowa wyżej, powinien udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
4. Sąd w związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie z pkt 2 i 3 sentencji wyroku, o tym, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa zapadło na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a i 3 P.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku) dokonano na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd o kosztach postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a.