II SAB/Wa 691/23

II SAB/Wa 691/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.  151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2023r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwana dalej także: "Spółka"; "Wnioskodawca"; "Skarżąca") zwróciła się do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej także: "MRiRW" ; "Organ") o udostępnienie na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej informacji publicznej opinii prawnych sporządzonych przez dwie kancelarie prawne na temat możliwości opublikowania list podmiotów, które importowały zboże z [...].
We wskazanym wyżej wniosku (który wpłynął do Organu 21 lipca 2023r.) Spółka wskazała, że w związku z medialnymi zapowiedziami Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącymi zwrócenia się przez Ministerstwo do dwóch kancelarii prawnych w sprawie sporządzenia opinii prawnych na temat możliwości opublikowania list podmiotów, które importowały zboże z [...], na podstawie art. 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002r. o dostępie do informacji publicznej (dalej także: "u.d.i.p.") wnosi o przekazanie Spółce kopii tychże opinii prawnych jako dokumentów, które podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań publicznych.
W dniu 4 sierpnia 2023 r. MRiRW działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowało Wnioskodawcę, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek zostanie udzielona do dnia 22 września 2023 r. (data wpływu do Spółki - w dniu 8 sierpnia 2023 r.) a to z uwagi na "(...) konieczność dokonania gruntowej i wszechstronnej analizy prawnej w zakresie ustalenia, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej (...)".
W dniu 22 września 2023 r. Organ udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2023r., odmawiając udzielenia żądanej informacji oraz przesłania kopii opinii prawnych sporządzonych przez kancelarie prawne na temat możliwości opublikowania list podmiotów, które importowały zboże z [...].
Uzasadniając swoje stanowisko Organ wskazał, że wnioskowane opinie prawne nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1u.d.i.p., gdyż opinie te mają charakter ogólny, poznawczy, służący jedynie poszerzeniu wiedzy zleceniodawcy i gromadzeniu informacji, nie przesądzają o kierunkach działania organu w zakresie wykonywania zadań publicznych. Dodatkowo poinformowano również Spółkę, że brak cech informacji publicznej powoduje z kolei, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nie ma także podstaw do udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, zobligowany jest natomiast do wystosowania do wnioskodawcy pisma informacyjnego o "nienależeniu informacji do zakresu przedmiotowego ustawy". Organ podkreślił również, że sporządzone opinie prawne są niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej, a zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.
Pismem z dnia [...] października 2023 r. – przesłanym za pośrednictwem MRiRW (data wpływu do Organu dniu 30 października 2023 r.) Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wskazując na powyższe, wniosła o:
1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dokonania czynności w zakresie udostępnienia Skarżącej informacji publicznych zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] lipca 2023 r.;
2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności postępowania;
3) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;
4) dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi, na okoliczności w nich wskazane.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca (po przedstawieniu dotychczasowego trybu postępowania w sprawie) podniosła, że Zlecenie sporządzenia ww. opinii prawnych ma związek z nagłośnioną medialnie sprawą dużego napływu do Polski zbóż importowanych z U. oraz ujawnienia procederu niezgodnego z prawem sprowadzania do Polski przez niektóre podmioty tzw. zboża technicznego z [...] i dalszej ich odsprzedaży jako zboże paszowe lub konsumpcyjne. Temat ten był (i nadal jest) szeroko komentowany w opinii publicznej i spowodował, m.innymi, wprowadzenie na terytorium Polski embarga na niektóre towary pochodzenia u.. Minister Rolnictwa wielokrotnie przekazywał opinii publicznej informację o zamiarze rychłego opublikowania listy podmiotów, które sprowadzały zboże z [...]. Wskazywał również, że zanim to nastąpi, zleci sporządzenie opinii prawnych w tym przedmiocie.
Ostatecznie, pismem z dnia 22.09.2023 r., doręczonym Skarżącej w dniu 26 września 2023 r,. Organ odmówił jednak udostępnienia żądanych dokumentów, wskazując, że nie posiadają one waloru informacji publicznej, gdyż – zdaniem Organu – "(...) opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej" i dlatego też " opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności", a w konsekwencji żądane przez Skarżącą informacje nie posiadają cech informacji publicznej i nie podlegają procedowaniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Zdaniem Skarżącej, z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić albowiem w kontekście definicji informacji publicznej - przez którą należy rozumieć "informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone - uznać należy, że opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, co do zasady, posiada walor informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła przy tym, że o ile nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Organu, że opinia prawna nie ma w żadnej mierze charakteru wiążącego dla podmiotu, który zleca jej sporządzenie, to jednak nie to powinno przesądzać o jej udostępnieniu bądź odmowie udostępnienia. Istotnym jest bowiem, czy dana ekspertyza bądź opinia może być traktowana w kategorii informacji publicznej cel, w jakim ta została sporządzona.
W ocenie Skarżącej, przygotowane na potrzeby sprawy publicznej wnioskowane opinie prawne noszą winny być zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej, ponieważ dotyczą możliwości opublikowania przez Organ listy podmiotów, które importowały zboże z U.. Wytworzone opinie odnoszą się bezpośrednio do realizacji zadań publicznych - i co więcej - miały wpływ na podjęte w tym zakresie decyzje. Gdyby bowiem były zbędne, Organ nie zleciłby ich wykonania. Bez wątpienia przedmiotowe opinie zostały sporządzone nie na potrzeby konkretnej i indywidualnej sprawy, ale właśnie na potrzeby sprawy publicznej. Mimo, że nie wiążą one Organu, który zlecił ich sporządzenie, to jednak nie sposób nie uznać, że pozostają one w związku z jego działalnością i funkcjonowaniem.
Skarżąca zwróciła też uwagę, że pismem z dnia [...].04.2023 r., [...] Wicewojewoda P., w odpowiedzi na wniosek P. Izby Rolniczej z dnia [...].04.2023 r., udostępnił do opinii publicznej listę podmiotów, działających na terenie województwa p., które od marca 2022 r. importowały i magazynowały zboże z [...].
Z tego względu uznać należy, że zlecenie przez Ministra Rolnictwa sporządzenia przedmiotowych opinii w sprawie importu zbóż z [...] stanowi również element kontroli nad legalnością działań [...] Wicewojewody P. Stanowi to element wykonywania władzy publicznej i wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organów publicznych.
Reasumując, w ocenie Skarżącej, przedmiotowe opinie, o których kopie Skarżąca zawnioskowała pismem z dnia [...].07.2023 r., stanowią informację publiczną.
Dotyczą one sfery faktów publicznych, a ich sporządzenie zostało zlecone przez organ publiczny w ramach przysługujących mu kompetencji. Zawierają one możliwe sposoby rozstrzygnięcia przez ten organ sprawy publicznej, a więc możliwości opublikowania bądź nie, listy podmiotów importujących zboże z [...]. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że dokumenty te nie zostały opracowane przez organ administracji publicznej, a zlecone podmiotom zewnętrznym. Podobnie nie ma znaczenia, że Organ może się z nimi zgadzać bądź nie. Istotne jest, że służyły one realizacji zadań publicznych i miały wpływ na dalsze czynności Organu.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwaną dalej "P.p.s.a.").
Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Sąd w trybie uproszczonym rozpoznaje sprawy, stosownie do art. 120 P.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a P.p.s.a.
W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych).
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu podlega oddaleniu.
W punkcie wyjścia rozważań Sąd stwierdza, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Dodać można, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11).
Obowiązkiem sądu administracyjnego w skargach na bezczynność organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji).
Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uszczegółowił w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle przywołanego wyżej przepisu nie ulega wątpliwości, że MRiRW należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W świetle ujawnionych dowodów mających oparcie w aktach sprawy, niesporne jest także, że Organ pismem z dnia 22 września 2023 r. udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2023r., odmawiając udzielenia żądanej informacji oraz przesłania kopii opinii prawnych sporządzonych przez kancelarie prawne na temat możliwości opublikowania list podmiotów, które importowały zboże z [...].
Spornym natomiast jest między stronami aspekt przedmiotowy sprawy, tj. czy wnioskowane przez Skarżącą opinie prawne mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1u.d.i.p.
Ponieważ w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia szeroko przedstawiono stanowiska stron, Sąd odstępuje od ponownej ich prezentacji, akcentując jedynie, że – zdaniem Skarżącej – ponieważ wnioskowane opinie dotyczą sfery faktów publicznych i zostały zlecone przez organ publiczny w ramach przysługujących mu kompetencji oraz zawierają możliwe sposoby rozstrzygnięcia przez ten organ sprawy publicznej (tj. możliwości opublikowania bądź nie, listy podmiotów importujących zboże z U.) to tym samym nie ma żadnego znaczenia, że dokumenty te nie zostały opracowane przez organ administracji publicznej i że Organ może się z nimi zgadzać albo nie, gdyż istotne jest, że służyły one realizacji zadań publicznych i miały wpływ na dalsze czynności Organu, co przesądza ich zakwalifikowanie do kategorii informacji publicznej.
Przy tak zakreślonym granicach skargi oraz istocie sporu, Sąd wstępnie zauważa, że kwestia możliwości uznania opinii prawnych jako informacji publicznej była wielokrotnie przedmiotem rozważań tak doktryny, jak i judykatów.
Sąd w składzie orzekającym, z uwagi na różnorodny charakter i indywidualność spraw jednostkowych rozpatrywanych na tym tle przez sądy, przyjmuje jako własne stanowisko tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która podkreśla, że kwalifikowanie opinii prawnych na gruncie u.d.i.p. wymaga każdorazowo indywidualnej analizy przypadku, tj. przez pryzmat okoliczności konkretnej sprawy. Niewątpliwie bowiem, jak trafnie zauważa sama Skarżąca – co do zasady nie każda opinia prawna sporządzana dla organu administracji publicznej stanowi informację publiczną. Bez wątpienia również, w konkretnych okolicznościach faktycznych, uzasadniony może być również pogląd przeciwny, o ile sporządzona opinia prawna służy wykonywaniu przez organ powierzonych mu zadań publicznoprawnych, a w szczególności, gdy zlecone opinie prawne miały zasadnicze znaczenie dla ukształtowania treści oświadczenia woli Organu.
Co jednak najistotniejsze, rozważania takie muszą być każdorazowo przeprowadzone w kontekście art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak już zaznaczono na wstępie rozważań, w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.
W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).
Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii porównaj także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14; wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14).
W szczególności podkreślenia wymaga, iż opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie (np. porównaj art. 106 Kpa). Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Wiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętej decyzji.
Reasumując, jak już stwierdzono wcześniej, nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37). W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest więc pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego, czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Zatem opinia prawna wytworzona na użytek konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie jest wyłącznie dokumentem o charakterze procesowym zwłaszcza, jeżeli dotyczy interesu prawnego podmiotu, który zlecił sporządzić taką opinię (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotem opinii prawnych sporządzonych na zlecenie MRiRW na podstawie umów było opracowanie ekspertyzy prawnej, dotyczącej możliwości udostępniania danych dotyczących podmiotów kontrolowanych przez jednostki podległe i nadzorowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, importujących produkty rolne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z [...].
Bez wątpienia, powyższe opinie miały jedynie charakter poznawczy, nie odnoszące się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, mające na celu jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i zbioru danych posiadanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
I tak: opinia prawna z [...] kwietnia 2023 r. obejmuje analizę możliwości ujawniania danych podmiotów, które to podmioty importowały produkty rolne na terytorium Polski z [...], podlegających kontrolom prowadzonym przez Główny Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Inspekcję Weterynaryjną i Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa jako jednostek podległych i nadzorowanych przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opinia ta koncentruje się na przytoczeniu przepisów krajowych oraz unijnych, dotyczących uprawnień kontrolnych wymienionych inspekcji oraz możliwości i warunków podania do publicznej wiadomości wyników kontroli. Opinia ta nie zawiera wyodrębnionych redakcyjnie wniosków, czy konkluzji.
Z kolei opinia prawna z [...] kwietnia 2023 r. dotyczy - zgodnie z opisem jej przedmiotu - oceny dopuszczalności prawnej, tj. zgodności z krajowymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz prawem Unii Europejskiej, ujawnienia danych dotyczących podmiotów kontrolowanych przez jednostki podległe i nadzorowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, importujących produkty rolne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z [...]. Analiza prawna dokonuje oceny dopuszczalności ujawnienia listy importerów zboża w kontekście przepisów normujących instytucję tajemnicy przedsiębiorstwa, w kontekście art. 266 § 1 kodeksu karnego, a także w kontekście zasady ochrony interesu publicznego. Opinia zawiera odesłania do wielu orzeczeń sądów oraz poglądów przedstawicieli doktryny, jak również zawiera liczne poglądy własne autora opinii. Opinia ta zawiera wyodrębnione redakcyjnie "streszczenie wniosków".
Biorąc powyższe pod uwagę treść przedmiotowych opinii, w ocenie Sądu, uprawnione było stanowisko Organu, że wnioskowane opinie prawne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każda z nich ma bowiem jedynie charakter teoretyczny, poznawczy, zmierzający do poszerzenia wiedzy organu w oznaczonym zakresie i dotyczą "okoliczności ogólnej".
Opinie te służyły jedynie zdobyciu informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, zapoznania się z poglądami i stanowiskami. Co także należy zauważyć, sporządzone analizy nie zostały wykorzystane przy wykonywaniu zadań publicznych.
Ponadto, treść żadnej z opinii prawnej nie odnosiła się do tematyki środków publicznych. Opinie miały więc charakter niewiążącej porady, wskazówki co do potencjalnych kierunków działania, analizy sytuacji prawnej.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu. Organ prawidłowo i we właściwej formie, tj. w ramach czynności materialno-technicznej, poinformował Skarżącą o przyczynach odmowy udzielenia żądanej informacji oraz przesłania kopii opinii prawnych sporządzonych przez kancelarie prawne na temat możliwości opublikowania list podmiotów, które importowały zboże z [...].
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że adresat wniosku, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (tj. zgodnie z art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.).
W ocenie Sądu, Organ też w niezbędnym zakresie wyjaśnił Skarżącej dlaczego nie może udzielić jej żądanych informacji.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ dochował również procedury, o której mowa w przepisach art. 13 ust.1 oraz ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z przywołanymi przepisami, udzielenie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, licząc od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym wyżej, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. ust. 2 art. 13 u.d.i.p.).
W świetle przedstawionych rozważań, z przyczyn wskazanych w nin. uzasadnieniu, zarzut bezczynności Organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej należało uznać za nieuzasadniony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.
-----------------------
J >