II SAB/Wa 675/21

II SAB/Wa 675/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1559/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Związek [...] z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] na rzecz A. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej A. G. (dalej: "skarżąca") złożyła do Polskiego Związku [...] z siedzibą w W. (dalej: "PZ[...]", "organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołu z posiedzenia kongresu Sprawozdawczego PZ[...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz kopii podjętych w jego trakcie uchwał, przy czym wiadomość elektroniczną (zawierającą ww. wniosek) wysłała z adresu [...] i podpisała ją "niezależny analityk" (a nie swoim imieniem i nazwiskiem). Jednocześnie wniosła o przesłanie żądanej informacji publicznej pocztą elektroniczną na ww. adres.
W dniu [...] września 2021 r. z podanego wyżej adresu poczty elektronicznej skarżąca wysłała podpisane swoim imieniem i inicjałem nazwiska ponaglenie, do którego załączyła (w formie pliku pdf) wniosek z [...] sierpnia 2021 r.
Wobec nieudzielenia odpowiedzi na ww. wniosek skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się zobowiązania PZ[...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenia kosztów postępowania, a także zobowiązania PZ[...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że PZ[...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czym naruszył ustawowy 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę PZ[...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Organ wskazał, że dopiero w treści skargi na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podała pełne dane autora wniosku, w tym adres do korespondencji oraz złożyła swój podpis, a więc dopiero na etapie skargi powstała możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje również uznawać za pisemny wniosek informacyjny zapytanie złożone za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), jednak w realiach niniejszej sprawy organ miał do czynienia z wnioskiem anonimowym (niezidentyfikowalnym), dlatego na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), pozostawił pismo skarżącej bez nadawania dalszego biegu, co w jej ocenie skutkowało bezczynnością PZ[...]. Brak imienia i nazwiska wnioskodawcy, adresu do doręczeń lub adresu elektronicznego uniemożliwił bowiem organowi wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Według PZ[...], żądana przez skarżącą informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, nie sposób jej bowiem zakwalifikować w myśl art. 6 u.d.i.p. jako informację prostą bądź przetworzoną. Organ zaakcentował, że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu wewnątrzorganizacyjnych stanowisk i poglądów. Ponadto żaden z organów PZ[...] nie jest organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów. Konkludując, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął w danej sprawie wymaganej na gruncie u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.
Ma rację skarżąca, że PZ[...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133 ze zm.), w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie może być utworzony polski związek sportowy. W myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy, polski związek sportowy ma wyłączne prawo:
1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie;
2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek, z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie;
3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy;
4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych.
Pozycję PZ[...] jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej potwierdzają również następujące zapisy Statutu PZ[...]:
• Polski Związek [...] (w skrócie PZ[...]), zwany dalej "Związkiem", jest polskim związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr.127, poz. 857, z późn. zm.), działającym w sporcie boks (§ 1 ust. 1 Statutu PZ[...]),
• Związek odpowiada w Polsce za boks jako dyscyplinę sportu, w szczególności w formule otwartej, tj. AIBA Open Boxing - AOB i WSB (§ 5 ust. 1 Statutu PZ[...]),
• Celem Związku jest:
1) organizacja i prowadzenie współzawodnictwa sportowego oraz popularyzacja i rozwój boksu w Polsce również w ramach przeciwdziałania patologiom;
2) reprezentowanie sportu bokserskiego w organizacjach krajowych i międzynarodowych;
3) podejmowanie działań na rzecz promocji boksu w Polsce;
4) koordynacja działalności członków zrzeszonych w Związku;
5) promocji zdrowia oraz aktywności fizycznej wśród dzieci i młodzieży (§ 8 Statutu PZ[...]).
Należy także podzielić stanowisko skarżącej w kwestii przedmiotu jej wniosku.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Doprecyzowanie tej ogólnej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 przykładowo wylicza rodzaje informacji publicznej podlegające udostępnieniu. Są wśród nich wymienione informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Przedmiotem wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2021 r. jest protokół z posiedzenia Kongresu sprawozdawczego PZ[...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz podjęte w jego trakcie uchwały. Jak wskazuje § 26 ust. 1 Statutu PZ[...], najwyższą władzą Związku jest Kongres. Zgodnie z § 26 ust. 2 Statutu PZ[...] Kongresy dzielą się na: 1) sprawozdawcze; 2) sprawozdawczo-wyborcze; 3) nadzwyczajne. Wedle § 31 ust. 1 Statutu PZ[...], sprawozdawczy Kongres odbywa się corocznie, a w myśl § 27 ust. 2 w związku z § 27 ust. 1 pkt 2 i pkt 5-13 Statutu PZ[...], do jego o kompetencji należy:
• rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdania z działalności ustępującego Zarządu oraz Komisji Rewizyjnej, a także rozpatrywanie i zatwierdzanie sporządzonego przez Zarząd Związku rocznego sprawozdania z działalności Związku oraz rocznego sprawozdania finansowego zbadanego przez biegłego rewidenta;
• uchwalanie Statutu i jego zmian oraz podejmowanie uchwały o rozwiązaniu Związku;
• uchylanie uchwał w sprawach, o których mowa w § 22 Statutu;
• rozpatrywanie odwołań od uchwał Zarządu w sprawie odmowy przyjęcia w poczet członków;
• nadawanie godności Członka Honorowego Związku lub Prezesa Honorowego;
• uchwalanie regulaminu obrad Kongresu;
• rozpatrywanie oraz rozstrzyganie wniosków Zarządu oraz członków Związku;
• uchwalanie regulaminu dyscyplinarnego;
• ostateczna interpretacja postanowień statutu;
• podejmowanie uchwał w innych sprawach, w których Statut nie określa właściwości pozostałych władz Związku.
W przypadku ustąpienia Zarządu lub Komisji Rewizyjnej w trakcie kadencji, a także zmniejszenia się liczby członków tych władz do liczby uniemożliwiającej kooptację, sprawozdawczy Kongres może również zająć się sprawami, o których mowa w § 27 ust. 1 pkt 3 i 4 (tj. odpowiednio: udzielanie, na wniosek Komisji Rewizyjnej, absolutorium ustępującemu Prezesowi oraz poszczególnym członkom Zarządu; wybór Prezesa i pozostałych członków Zarządu oraz Komisji Rewizyjnej), po przyjęciu stosownej uchwały.
W ocenie Sądu, przedmiot obrad posiedzenia Kongresu sprawozdawczego PZ[...] z [...] sierpnia 2021 r. w postaci protokołu z tego posiedzenia i podjętych na nim uchwał - zważywszy na treść cyt. wyż. regulacji statutowych - dotyczy spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich został powołany związek sportowy poświęcony dyscyplinie boks. Sąd nie podziela poglądu, iż sporny protokół czy uchwały to jedynie dokumenty wewnętrzne i jako takie nie mają waloru informacji publicznej. Stanowisko Kongresu sprawozdawczego, będącego jednym z najważniejszych organów PZ[...], w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego związku sportowego odnosi się do spraw publicznych tak wykonywania dyscypliny sportu boks, jak i funkcjonowania związku sportowego. Informacją o sprawie publicznej jest zatem zarówno treść protokołu z posiedzenia sprawozdawczego Kongresu PZ[...] z [...] sierpnia 2021 r., jak i treść podjętych na nim uchwał.
Nie można również zgodzić się z organem odnośnie braku możliwości wystąpienia do wnioskodawcy o podanie jego imienia i nazwiska czy innych danych. PZ[...], mając świadomość odformalizowanego trybu składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, powinien zwrócić się o niezbędne dane do "niezależnego analityka" na adres, z którego wysłano wniosek, tj. [...]. Wedle poglądu prezentowanego w aktualnym orzecznictwie NSA, skoro z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., to przepisy te mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile organ zobowiązany zmierza do wydania takiej decyzji. Rozwiązanie takie ma charakter gwarancyjny dla wnioskodawcy (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16). Dostrzec przy tym wypada, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby PZ[...] pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi na jego anonimowość, jak to wskazuje pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę.
Podkreślić także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (vide wyroki NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 i z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).
Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach zaś, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności nie ustał po dniu wniesienia skargi oraz do chwili wydania wyroku, to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał PZ[...] do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Rozpoznając ww. wniosek skarżącej, organ uwzględni ocenę prawną Sądu odnośnie podmiotu i przedmiotu tego wniosku, a także rozważy, czy żądane dokumenty – w szczególności protokół – wymagają zanonimizowania danych osobowych. Jeśli zaś PZ[...] dojdzie do wniosku, iż w sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej z uwagi na ograniczenia wymienione w art. 5 u.d.i.p., wówczas stanowisko to w sposób wszechstronny i wyczerpujący uzasadni w swojej decyzji.
Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezczynność PZ[...] wynikała z jego błędnej oceny prawnej co do zakresu tak podmiotowego, jak i przedmiotowego wniosku skarżącej.
Jednocześnie tut. Sąd wskazuje, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania w kwestii żądanie ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
Rozstrzygnięcie, zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku, dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych, zostało podjęte na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.